土地开发整理项目工程监理工作规范研究与探讨
——对河北省实行土地开发整理项目工程监理制的思考 国土资源网 (2009年4月2日 13:56)
牛魁斌 刘国珍 赵利华 高 静
一、开展土地开发整理项目工程监理工作的法律法规依据 工程建设监理是指监理单位受项目法人的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，对工程建设实施的监督管理；进行工程建设监理的目的是为了确保工程建设质量，提高工程建设水平，充分发挥投资效益。1997年11月1日通过的《中华人民共和国建筑法》，以法律条文的形式进一步明确规定：“国家推行建筑工程监理制度”、“建筑工程监理应当依据法律、行规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金等方面，代表建设单位实施监督。”由此可见，国家从法律法规上明确了工程监理的法律地位和建立监理制度的依据。
土地开发整理工作开展的初期，国土资源部于2000年11月下发的《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》（国土资发〔2000〕316号）中，明确提出了“项目实施应实行公告、工程招投标、项目法人、工程监理等管理制度”。近年来，随着土地开发整理工作规范化管理要求的逐步提高，国土资源部、省及省级国土资源管理部门相继出台了一些项目管理办法、技术标准以及管理规定等。所有这些，为土地开发整理工作逐步走向健康、规范的发展轨道提供了有力保证，尤其在落实项目实施管理的“五制”之一，即工程监理制方面提出了明确要求。
二、土地开发整理项目工程监理制执行特点
10多年来，全国土地开发整理工作经历了从起步到全面推进，在补充耕地、保护耕地资源和提高农业综合生产能力等方面发挥了重要作用。以河北省为例，全省共实施土地开发整理项目3422个，其中，完成国家投资项目142个，省投资项目1298个，市（县）占补平衡投资项目1982个,开发整理和复垦总规模达到325078.6公顷，新增耕地总量达到114533.7公顷，保证了全省耕地保护目标的实现，且土地开发整理项目实施规模和投资呈逐年递增趋势。总结河北省近年来落实项目工程监理工作情况，一直按照“规范管理”项目的思路在逐步深入，大致经历了监理制度建立及初步落实、监理工作逐步规范、监理工作进一步细化完善三个阶段。总结这三个阶段所取得的成效，主要有以下几点：
（一）随着土地开发整理项目的规范实施，监理工作的要求标准也逐步提高 在土地开发整理工作不断深入的不同阶段，国土资源部、省及省国土资源厅都及时出台了相应的文件，对监理制落实提出了不同的要求，用于规范项目监理工作。如，在土地开发整理初期阶段，国土资源部下发了两个《办法》（国土资发〔2000〕282号，国土资发〔2000〕316号），省也以13号令出台了《河北省土地开发整理管理办法》，明确提出，项目实施要落实监理制；初步规范阶段，国土资源部又及时出台了两个《办法》（国土资发〔2003〕21号和国土资发〔2003〕122号）和一个《意见》（国土资发〔2003〕363号），三个文件中都对项目监理工作中的主要阶段和关键环节提出了明确具体的要求；在细化、规范阶段，国土资源部又下发了两个《通知》（国土资发〔2005〕29号、国土资发〔2006〕217号），要求国土资源主管部门提高认识，重视项目监理工作，对监理机构和监理人员及其监理行为提出了更加规范的要求；现阶段，为了适应项目规范管理的要求，规范全省土地开发整理项目监理工作，省国土资源厅及时展开了有关监理规范的课题研究，并于2007年10月正式下发了《河北省土地开发整理项目监理暂行办法》，有力地推动了全省土地整理项目监理制度的落实。
（二）充分吸纳相关（相近）行业监理机构，建立土地开发整理项目监理队伍
土地开发整理项目监理单位经历了由国土资源部门组成监理小组到吸收社会上相近行业（如水利、建筑、市政、环境工程等）且有监理资质机构的过程，监理人员也由专业技术人员担任到逐步被有执业资格的监理工程师所代替。几年来，全省11个城市都以土地开发整理项目为媒介，吸纳了一大批有资质的监理机构参与到国土整治项目监理工作中来，并建立了良好的信誉关系。2008年，按照《河北省土地开发整理项目监理暂行办法》有关要求，对从事土地开发整理项目的监理机构实行了登记备案制管理，确保了全省土地开发整理项目监理工作有序开展，监理工作质量得到很好地保障。 （三） 监理工作有章可循，已逐步走上规范的轨道
按照有关文件要求，投资总额1000万元以上的项目，承担单位选用监理机构大多采用公开招标方式进行，所签订监理合同一般参照《建设工程委托监理合同》（GF—2000—0202）制式文本和合同形式，内容比较规范、齐全；大部分监理机构按照所属行业规范要求，并结合土地开发整理项目特点开展监理工作，实现了对项目工程质量、进度和投资的控制，起到多方沟通和协调的作用；监理过程中所提供的各类资料比较齐全、规范。所有这些都说明，土地开发整理项目监理工作已有章可循，并逐步走上规范的轨道。 三、现阶段土地开发整理项目工程监理方面存在的不足
（一）出台的土地开发整理行业监理规范、规定和管理办法比较少，制度尚不健全 推行工程监理制的几年来，虽然国土资源行政主管部门出台了一些管理办法，但较多地还是从行政管理的角度去规范市场，而从行业有关规范、规定的建立和执行去规范监理市场涉及较少。建立完善、系统化的土地开发整理行业监理市场管理机制，逐步形成以行业规范代替行政责任的管理是监理市场发展的最终目标，依据法律及有关技术规范、规定是进行工程监理的有效手段。
而目前，出台的土地开发整理行业监理规范、规定和管理办法比较少，运用行业规范、规定等管理土地开发整理项目工程监理工作在国土资源管理部门仍显得十分薄弱。 （二）监理人员专业素质不高，不能很好地满足监理工作需要
土地开发整理工程涉及面广，一个土地开发整理项目工程，一般要同时包括农业工程、建筑工程、水利工程、电力工程、林业工程和水土保持工程等，要求监理人员业务面要广。而目前土地开发整理监理工作的现状是：一个项目一般通过招投标或邀请的方式确定一个监理单位进行工程全部内容的监理，通过实际调查发现，大部分监理机构的工作范围是工业与民用建筑工程、水利工程、交通工程或市政工程等，不能很好地满足土地开发整理项目监理工作的需要。另外，尽管土地开发整理工作已逐步走向规范化，现阶段对监理人员进行专业技术培训制度还没有真正建立起来，尤其是对现场监理人员要进行有关土地开发整理行业知识和专业技术方面的培训，以便及时掌握和更新土地开发整理方面的知识，胜任监理工作。 （三）现行监理费计取过低，明显低于同类行业水平
依据国家、住房和城乡建设部下发的《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（发改价格〔2007〕670号）和《建设工程监理与相关服务收费标准》，土地开发整理工程应属于农业林业工程和其他水利工程，按照以上文件规定和标准计取，现行的土地开发整理工程施工监理收费标准明显偏低，在一定程度上不能调动监理单位的工作积极性，致使监理工作成效得不到很好的保障。
1. 施工监理费计费基础不同，按照发改价格〔2007〕670号文件中有关要求，施工监理服务收费以建设项目工程概算中的建筑安装工程费、设备购置费和联合试运转费之和，即工程概算投资额为计费基础的；而按照国土资源部有关施工监理费收取的有关文件要求，土地开发整理项目施工监理费计费基础为工程施工费，不包括设备购置费等，计费基数偏低。 2. 施工监理费、费率计取明显低于同类行业水平，按照发改价格〔2007〕670号文件中
有关农业林业工程施工监理收费计算方式，即施工监理服务收费基准价＝施工监理服务收费基价×专业调整系数×工程复杂程度调整系数×高程调整系数。其中，土地开发整理工程应属于农业林业工程，其专业调整系数为0.9；农业林业工程复杂程度为Ⅱ级（较复杂），系数为1.0；河北省土地开发整理项目区海拔高程均低于2001米，其高程调整系数为1.0。所以，土地开发整理工程施工监理服务收费基准价＝施工监理服务收费基价×0.9×1.0×1.0
目前，土地开发整理项目工程监理费计取费率按1%~1.5%计算，其中，投资总额1000万元以下（含1000万元）取1.5%，3000万元以上（含3000万元）取小值，投资总额1000万元~3000万元按内插法确定。
按照以上两种不同方式确定的土地开发整理工程施工监理费、费率计算结果对比可以看出，施工监理费计取数额和费率明显偏低。
（四）项目设计变更比较普遍，给施工监理进度控制带来一定困难
土地开发整理项目涉及工程类型多，实施的空间大。房屋建筑、水利、交通工程多为点状、线状工程，而土地开发整理工程则为面状工程，施工过程中不确定因素很多，再加上项目可研和设计阶段的工作也要经历从不扎实到逐步规范、细化的过程，项目工程存在变更在所难免，尤其是早期项目。而随着土地开发整理工作的逐步深化，按照相关文件要求，对于发生设计变更的项目均应履行必要的变更手续。实际调研中发现，项目实施过程中，发生设计变更并履行变更手续相当普遍，给监理方进行施工进度控制带来困难，个别项目甚至存在停工等批复或施工与设计变更相脱节的现象。
四、土地开发整理项目工程监理制规范落实的几点建议
（一） 加快制定并完善土地开发整理行业有关监理工作的规范、规定、管理办法和技术标准等
截至目前，土地开发整理工程的建设监理规定、施工监理规范、有关监理单位资质和监理人员资格管理办法、监理合同文本、工程质量评定标准等都没有正式出台，现有的一些项目管理办法、规定等，虽然对落实工程监理制提出了相应的要求，但不够完善和系统化，不能满足规范执行工程监理制的需要。制定全面的、操作性强的监理管理法规和技术规范、标准体系势在必行，这样可以通过制度和技术标准建设来规范监理市场，加大监理重要性的宣传，确保监理工作真正取得实效。
（二）加大监管力度，强化监理市场的规范化 一是上级主管部门加大监管力度，促使项目承担单位逐步实行公开招投标或邀请招标选用监理单位。二是加强监理市场动态管理，严格监理市场的准入和退出制度。严格监理单位的资质管理，是保证市场良好秩序的重要措施，主管部门要充分利用计算机和信息网络技术等现代化管理手段，建立完善信用标准和信用信息收集、整理、发布系统，尽快实现信用信息的互联互通，实行失信惩罚机制，对于有不良记录的单位或个人实行市场禁入制度。三是实行监理工程师登记、培训制度。凡持有交通、水利、建筑监理工程师资格证书者必须到国土资源行政主管部门办理登记备案后，并经培训合格后方可承担监理业务。四是组织监理工作专项检查，包括对监理现场工作质量和项目承担单位执行监理制度情况的检查。同时，对项目承担单位执行监理制度、组织招投标，履行合同等情况进行检查，坚决纠正项目法人的违规行为，为监理工作创造良好的外部环境。五是全面实行社会化监理。项目承担单位与监理的职责必须界定清楚，承担单位不得通过临时拼凑,变相搞内部监理。 （三）结合实际，规范、细化监理工作，提高监理单位整体专业素质 由于目前土地开发整理行业监理没有统一的规范和标准，所参照相近行业的规程或规定等，不能全面涵盖土地开发整理行业特征，监理服务从深度和广度很难全面达到要求。因此，应对土地开发整理项目的“三控两管一协调”的监理工作目标进行细化，并对各分部、分项、单位工程的检测、试验标准和方法提出具体要求，对监理服务的效果进行具体的阐释，只有
这样才能使参与单位，尤其是承担单位对监理服务达到的目的与效果有充分的认识。另外，在项目承担单位的监督下，可大胆探索、运行适合土地开发整理项目的监理模式，有条件的可推行从工程设计、施工、招标到验收全过程的监理管理模式。 （四）创造良好的监理工作环境 按照最近国家、住房和城乡建设部出台的有关文件要求，适当提高施工监理费用，吸纳社会上更多监理单位参与工程建设，调动监理人员积极性。项目承担单位要尽可能地为监理单位提供良好的工作、生活条件。要按照委托监理合同的规定，及时并足额支付监理报酬，让监理单位和监理人员开展监理业务，提高监理工作的权威性。为监理工作创造条件，吸引更多监理经验丰富、组织协调能力强、监理资格级别较高的监理单位进来，提高土地开发整理项目的整体监理水平。
（五）进一步重视项目前期工作，提高项目设计质量 项目承担单位要切实做好踏勘、规划设计、土地权属调整方案制定和走访项目区村民等项目前期工作，并充分听取当地、农业、水利、电力、林业等部门的意见，努力提高规划设计质量，使规划设计成果具有高度的可操作性，做到设计图纸与现场一致，力求减少土地开发整理项目实施中的工程变更，为监理工作实施进度控制创造条件。
（六）加强基层国土资源管理部门和土地整理机构责任意识，努力做好协调工作 “百年大计，质量第一”，工程质量的好坏，事关国家财产安全和人民群众的切身利益。在施工中，县（市）国土资源部门或项目承担单位应努力做好施工方、监理单位、村委会或村民监督小组以及与电力、财政等各相关部门之间的协调工作，使之在工作中给以配合和支持，减少监理协调工作的难度。
（作者单位：河北省土地整理服务中心）