美国金融监管改革趋势及启示

第３１卷Ｖｏ１．３１　第３期　ＮＯ．３　广西大学学报（哲学社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｇｕａｎｇｘｉ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｐｈｉ１ｏｓ０ｐｈｙ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ）　２００９矩６　Ｊｕｎｅ，２００９　美国金融监管改革趋势及启示　林元辉，焦　玲，刘贻兴　（广西大学商学院，广西南宁５３０００４）　［摘　要］　美国当前金融监管是一种基于机构的功能监管而不是纯粹的功能监管，是一种双　层多头分业监管而不是统一监管。在金融混业经营趋势下，美国当前金融监管暴露出了许多　缺陷。针对这些缺陷，２００８年３月，美国财政部推出了《金融监管框架现代化蓝图》。从该蓝图提　出的短、中、长期改革建议来看，美国金融监管改革存在以下趋势：一是基于机构的功能监管框　架向基于目标的监管框架转变；二是强化宏观审慎监管；三是强化美联储监管权力；四是强化监管　协调。美国次贷危机的发生表明了混业经营下长期坚持分业监管可能带来严重的后果。我国　金融混业经营趋势日益明显，因此我国金融分业监管向统一监管转变是必然选择。对比　各种统一监管模式，我们认为，美国财政部提出的基于目标的监管框架值得我国借鉴。　［关键词］金融监管；改革趋势；启示　［中图分类号］Ｆ８３０．２　文献标识码：Ａ　美国“次贷危机”从２００７年春季开始逐步显现，　文章编号：１００１—８１８２（２００９）０３—００３６—０６　美国现代金融监管的正式形成是以１９３３　年的《格拉斯一斯蒂格尔法》的颁布为标志，它奠定　了银行、证券、保险分业经营的基调。１９９９年通过　的《金融服务现代化法案》是美国金融监管制度的重　大变革，它允许银行、证券公司和保险公司以金融控　股公司的方式相互渗透，实现混业经营。经过数十　年的发展革新，形成了如下图所示的监管：　（ＦＲＳ，　ＯＣＣ，　ｌｌ监管机　８月即席卷美国、欧盟和日本等世界主要金融市场，　现已迅速蔓延开来，形成波及全球的金融海啸，世界　经济陷入衰退的境地。人们对这次危机发生的根源　进行了深人的研究，很多经济学家认为，次贷危机爆　发的一个重要原因就是落后的金融监管无法跟　上金融创新步伐。２００７年１０月，美国财政部向社　会征集公众关于监管改革的意见建议，此后，财政部　相关人士不断就金融监管改革问题发表意见。２００８　ＦＤＩＣ、０ＴＳ、　ｌ　ｌ构　ＮＣＵＡ）ｌ一Ｉ　年３月３１日，美国财政部推出一套题为《金融监管　框架现代化蓝图》（Ｂｌｕｅｐｒｉｎｔ　ｆｏｒ　ａ　Ｍｏｄｅｒｎｉｚｅｄ　Ｆｉ—　ｎａｎｃｉａｌ　Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　Ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ，以下简称蓝图）的金　　存款机构　融监管整改方案，对美国２Ｏ世纪３Ｏ年代“大萧　条”以来的金融监管作出重要调整。本文通过　研究美国金融监管的变革、现状和存在的问题　及改革趋势，得出改革完善我国金融监管的若　干启示。　一注；ＦＲＳ（美国联邦储备体系，简称美联储）、ＯＣＣ（货币　监理署）、ＦＤＩＣ（联邦存款保险公司）、ＯＴＳ（储蓄机构监管办　公室）、ＮＣＵＡ（信用合作社监管局）ＳＥＣ（证券交易委员会）、　ＣＦＴＣ（商品期货交易委员会）　该监管具有如下特点：１．基于机构的功能　、美国当前金融监管　监管。美国当前金融监管是一种基于机构的功能监　管（Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｌｙ　Ｂａｓｅｄ　Ｆｕｎｃｔｉｏｎａｌ　Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ／¨，　（一）美国金融监管的特点　收稿日期：２００８一ｌ１—１９　基金项目：广西研究生教育创新计划资助（广西大学硕士研究生创新项目１３６号）　作者简介：林元辉（１９５５一），男，广西钦州人，广西大学商学院经济学副教授，硕士生导师；焦　玲（１９８３一），女，湖南浏阳　人，广西大学商学院金融学２００６级硕士研究生；刘贻兴（１９７７一），男，广西博白人，广西大学商学院金融学２００６　级硕士研究生。　一３６—　而不是一种纯粹的功能监管，即它不是完全根据金　融业务活动（ａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ）来分设监管机构的。当前美　国金融业出现了较高程度的混业经营，同一类型的　金融机构不再局限于某一业务领域，而是在不同的　经营和金融产品的融合，监管重叠成为金融创新的　阻碍，监管机构间的管辖权之争还可能导致金融服　务和产品向更有竞争力的国外金融市场转移。　２．存在监管疏漏、空白和无法消除的道德风　程度上同时从事其他不同类型的业务。尽管某一金　融机构可能同时从事不同类型的业务，但在监管上，　它仍然被按照“存款机构、保险、证券、期货”来分类，　从而接受相应的分业监管机构的监管。其中，存款　机构由美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、储　险。对于次级按揭贷款抵押证券这类跨市场、跨行　业的交叉性金融工具如何监管并没有任何要求。这　显然不适应金融机构综合经营的现实，相应的管辖　冲突和监管空白更成为本次危机得以酝酿成灾的重　要原因。另外，对于飞速发展的对冲基金和私人股　蓄机构监管办公室、信用合作社监管局和州银行监　管机构监管；保险机构由各州保险监管机构监管；证　券机构由证券交易委员会监管；期货机构由商品期　货交易委员会监管。２．多头监管。多头监管主要　体现在对已保险的存款机构和金融控股公司的监管　上面。在存款机构中，美联储负责监管州会员银行　（ｓｔａｔｅ　ｍｅｍｂｅｒ　ｂａｎｋｓ）；货币监理署负责监管国民　银行；联邦存款保险公司对其予以保险的所有存款　机构具有监管权力，同时作为州银行中的非会员银　行（ｉｎｓｕｒｅｄ　ｓｔａｔｅ　ｎｏｎ—ｍｅｍｂｅｒ　ｂａｎｋｓ）和州储蓄银　行的主要监管者；储蓄机构监管办公室负责监联邦　和州的储蓄机构（ｆｅｄｅｒａｌ　ａｎｄ　ｓｔａｔｅ　ｔｈｒｉｆｔｓ），联邦存　款保险公司监管的州储蓄银行除外；信用合作社监　管局负责监管信用合作社；而州银行监管机构对所　有的州银行具有监管权力。因此，这种监管安排造　成了对已保险的存款机构多头监管的局面。比如，　州会员银行由于必须参加联邦存款保险，因此同时　受到美联储、联邦存款保险公司和州银行监管机构　这三个监管机构的监管。另外，金融控股公司也可　能受到多头监管。对于拥有跨行业子公司的金融控　股公司，按照１９９９年《金融服务现代化法案》，其母　公司的监管实行伞形监管与联合监管共存的制度。　美联储对所有金融控股公司拥有监管权，相关的行　业监管者也可以作为联合监管者实施监管。３．双　层监管，即联邦与州两个层面的监管共存。在联邦　层面，有美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、储　蓄机构监管办公室、信用合作社监管局、证券交易委　员会、商品期货交易委员会这些监管机构；在州层　面，有州银行监管机构和各州保险监管机构。因此，　美国当前的金融监管是一种双层多头的分业监　管。　（二）美国金融监管的缺陷［２　１．存在监管交叉和重复。美国金融监管机构　既有联邦一级的，也有州一级的，针对不同的业务领　域，设立了不同的监管机构，这些机构之间存在着交　叉和重复监管的现象。如前面所说，单看银行业，当　前就有多个部门负责对其进行监管。随着金融混业　权投资基金等，却处于监管的真空区。这些基金是　国际资本跨境流动的主要形式，也是投资结构性产　品的主力。　基于风险度量的存款保险制度，根据银行的资　本充足率和信用等级实行不同的保险费率。这虽然　在一定程度上抑制了银行的道德风险，但由于银行　可能会隐藏其私人信息，监管机构在评级时可能会　造成错误的判断，因此即使是基于风险的存款保险　制度也不能完全消除道德风险。　３．监管机构间存在冲突和恶性竞争。随着金　融服务供应者及其产品的快速增加，不同的功能性　监管者之间存在着不同程度的监管冲突，妨碍了新　产品的开发以及金融创新的步伐，甚至导致一些金　融服务和产品外流到监管程度更为适宜的外国市　场。与此同时，由于不同监管者在相同事项上的监　管侧重时有差异，为金融机构进行监管套利提供了　空间，导致部分机构主动选择对其最为有利的监管　机构。联邦和各州的监管者为吸引金融机构加人自　身所监管的行列，换来金融机构对自己的忠诚，争相　讨好金融界，单方面为其松绑，在监管时不是严格依　照程序实施，而是默许或者纵容违法行为的继续。　这种恶性的监管竞争和监管容忍的代价可能是非常　巨大的。　４．缺乏权威监管机构，信息交流不畅，监管合　作困难。美国金融监管缺乏统一、协调、全面和　权威的监管机构。没有任何单一金融监管机构拥有　监控市场系统性风险所必备的信息与权威，现有金　融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问　题时缺乏必要的协调机制。　为了改善信息交流不畅，美国国会、联邦做　了很多工作，但没取得什么实际效果。如“９・１１”事　件以后，为强化整个金融体系的信息安全建设和信　息交流而成立的“金融与银行信息基础建设委员会”　（ＦＢＩＩＣ），因其工作重点是信息安全网的重建，信息　交流也主要限于反恐怖与反洗钱，所以其他方面的　监管信息交流依然存在严重障碍。各州也往往　以保护辖区内金融机构商业秘密为由，拒绝向其他　一３７—　州开放监管信息。虽然设立了美国保险监督官协会　（ＮＡＩＣ）与州银行监管局联席会议（ＣＳＢＳ），但它们　不是官方监管机构，只提供交流和合作的平台，因此　对信息的交流和沟通也没有实质性的改善。　５．监管机构庞杂，监管成本高。美国监管机构　庞大而复杂，直接监管成本（机构的各项直接开支）　和间接监管成本（如守法成本、监管失败的成本等），　对美国是一笔很大的开支。２００６年，美国金融　服务的监管成本高达５２．５亿美元，大约是英国　ＦＳＡ６．２５亿美元的９倍，据估算，美国监管成本占　被监管的银行非利息成本的１Ｏ　～１２　。２００７年　ｌ１月，美国证券行业和金融市场协会（ＳＩＦＭＡ）发表　的报告也主张重整美国的金融监管架构，例如合并　证券交易委员会和商品期货交易委员会［３］。　二、美国金融监管的改革趋势　针对美国金融监管存在的上述缺陷，美国财政　部公布的蓝图提出了改革当前金融监管的短、　中、长期建议。短期建议主要着眼于加强和提高金　融市场稳定性以及商业行为监管，以应对次贷危机　带来的问题；中期建议着眼于去除美国监管体系中　的重复部分，在当前监管框架下建立适应于金融服　务业（即银行、保险、证券、期货）特定部门的现代化　金融监管；长期建议则是着眼于对美国当前金　融监管框架进行重大的变革，以建立最优的金融监　管框架。在这些建议当中，短期、中期的改革是作为　建立最优监管框架的长期目标的一种过渡。尽管该　蓝图的建议尚未付诸国会或相关的立法程序，其中　的一些具体措施尚存在争议，但该蓝图集中了公众　的主要意见，代表了美国金融监管改革这一问　题上的权威观点。与当前的金融监管相比，该　蓝图体现出了美国监管的以下改革趋势：　（一）基于机构的功能监管框架向基于目标的监　管框架转变　随着金融创新步伐的加快，金融市场以及金融　产品日益融合，美国当前基于机构的功能监管框架　已严重落后于金融业的发展，次贷危机的发生以及　由此引发的金融海啸充分暴露了美国当前金融监管　的缺陷。在美国固守分业监管的同时，国际上　不少国家比如英国、日本、韩国、德国等顺应金融混　业经营的趋势对金融监管进行了改革，实行统一监　管。２００７年底，各国设立的全面统一监管机构　（即同时覆盖银行、保险和证券市场的监管机构）的　数量已经达到３２个［４］。　在国内外的这种背景下，美国财政部通过比较　各种监管框架的优缺点，提出了概念化的最优监管　框架——基于目标的监管框架（Ｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓ—Ｂａｓｅｄ　一３８一　Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　Ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ）（类似于“双峰”模式），见下　图：　审慎金融监管　市场稳定监管　商业行为监管机构（新设）　资料来源：Ｕ．Ｓ．Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｔｒｅａｓｕｒｙ．ｂｌｕｅｐｒｉｎｔ　ｆｏｒ　ａ　ｍｏｄｅｒｎｉｚｅｄ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ．Ｐａｇｅ１４４．　Ｍａｒｃｈ　３１，２００８，ｈｔｔｐ／／ｗｗｗ．ｔｒｅａｓ．ｇｏｖ　在基于目标的监管框架中，美联储承担市场稳　定监管的责任并被赋予相应的权力，同时设立审慎　金融监管机构（Ｐｒｕｄｅｎｔｉａｌ　Ｆｉｎａｎｃｉａｌ　Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　Ａ—　ｇｅｎｃｙ，ＰＦＲＡ）和商业行为监管机构（Ｃｏｎｄｕｃｔ　ｏｆ　Ｂｕｓｉｎｅｓｓ　Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　Ａｇｅｎｃｙ，ＣＢＲＡ）分别承担　明确予以担保的金融机构的审慎监管责任和所有金　融企业的商业行为监管责任（消费者保护责任）。除　了上述三个主要监管者之外，在基于目标的监管框　架中还有另外两个监管者，一个是联邦保险保证公　司，主要职责是为审慎金融监管机构所监管的金融　机构提供保险、根据风险设定保险费和接收审慎监　管中倒闭的机构；另一个是公司财务监管机构，负责　公开证券市场上与公司有关的监管。　在基于目标的监管框架中，监管机构可以进行　跨机构、跨部门、跨市场的监管。从基于机构的功能　监管框架向基于目标的监管框架转变，实质是要打　破大萧条以来一直实施的银行、保险、证券、期货的　分业监管格局，以适应混业经营的趋势。　（－－）强化宏观审慎监管（ｍａｃｒｏ—ｐｒｕｄｅｎｔｉａｌ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ）　美国金融监管改革的另一趋势是强化宏观　审慎监管。长期以来，美国金融审慎监管主要是一　种微观审慎监管（ｍｉｃｒｏ－－ｐｒｕｄｅｎｔｉａｌ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ），其　重点放在单个金融机构的资本充足率要求、业务范　围、风险敞口控制、现场监督等方面。这种只关　注单个金融机构健康的监督行为，很难预防和控制　系统风险。特别是在大量使用金融创新工具转移风　险的情况下，就某个金融机构来说可能风险很小，但　整个金融市场面临的风险却不断累积和被放大。另　外，在资产价格比如房地产价格、股票价格普遍上涨　甚至产生泡沫的时候，可能会产生：１．用这些资产　作抵押品发放的贷款的风险被低估，因为其抵押率　（贷款本息之和与抵押品估值之比）可能下降，从而　在根据客户提供的抵押品价值进行贷款检查时低估　已发放贷款的风险，高估已发放贷款的质量；２．信　贷过度扩张。用作抵押品的资产价格快速上涨时，　在银行根据既定的抵押率发放贷款会使贷款规模扩　大，从而容易导致信贷过度扩张，信贷的扩张进一步　推高资产价格，从而进入资产价格上涨——信贷扩　张的循环。在这种情况下，微观审慎监管方法难以　让监管当局识别、预防和控制系统风险。因此在蓝　图中，美国财政部将市场稳定监管置于最优监管框　监管的效率。因此，如何加强监管协调成为美国金　融监管改革力图解决的一个主要问题。比如在　蓝图中，美国财政部建议在短期内扩充总统金融市　场工作小组（ＰＷＧ）成员，在财政部、美联储、证券交　易委员会、商品期货交易委员会这四个机构负责人　的基础上，增加货币监理署、联邦存款保险公司、储　蓄机构监管办公室三个机构的负责人作为成员，并　将协调范围从金融市场扩大至整个金融部门的更多　层面，从而加强监管部门之间沟通和协调。在最优　架中予以强调，并让美联储承担明确的市场稳定监　管责任，赋予美联储相应的监管权力，试图改变美国　当前审慎监管以微观审慎监管为主、宏观审慎监管　不足的现状，从而向宏微观审慎监管并重的格局转　变。　在最优监管框架中，美联储除了通过制定货币　、充当最后贷款人、监管重要的支付清算系统以　保持整个金融体系的稳定之外，还要求判断金融体　系的潜在风险，并运用相关的工具和权力进行宏观　审慎监管。这种宏观审慎监管的重点不是放在单个　金融机构的正常运转或者倒闭上，而是要放在整个　金融体系面Ｉ临的总体风险上。　（三）强化美联储监管权力　在最优监管框架中，美联储承担金融市场稳定　监管的职责。由于市场稳定监管是涉及整个金融体　系的宏观监管，因此，美国财政部建议赋予美联储更　加广泛的权力。这些权力包括：１．美联储监管的范　围不再局限于已保险的存款机构，而是覆盖所有种　类的金融机构，同时监管重要的支付清算系统。２．　设立市场稳定贴现窗口贷款处（ｍａｒｋｅｔ　ｓｔａｂｉｌｉｔｙ　ｄｉｓｃｏｕｎｔ　ｗｉｎｄｏｗ　ｌｅｎｄｉｎｇ），必要时可以向非存款机　构提供紧急贷款。３．获取信息、披露信息、制定监　管标准等方面的权力。比如为了进行宏观审慎监　管，美联储作为市场稳定监管者有权从审慎金融监　管机构（ＰＦＲＡ）和商业行为监管机构（ＣＢＲＡ）所监　管的机构那里获取详细的金融信息，或者有权要求　这些金融机构进行额外的信息披露。４．此外，美联　储还有权要求金融机构采取纠正行动（ｃｏｒｒｅｃｔｉｖｅ　ａｃｔｉｏｎｓ）以解决金融市场稳定问题。　强化美联储监管权力，其主要意图是为了建立　一个更为全面的、权威的、强有力的监管机构，解决　美国当前金融监管难以正确认识、合理评估和　有效防范金融市场系统风险的问题，以维持整个金　融体系的稳定。　（四）强化监管协调　美国当前金融监管的一大缺陷是各监管机　构之间难以建立起有效的协调机制，从而严重影响　监管框架中，监管机构根据监管目标进行监管，从而　清除了相互分割的银行、保险、证券、期货分业监管　，解决了分业监管与混业经营的矛盾。但在最　优监管框架中，依然存在协调的问题。“虽然最优监　管框架的设计明确界定了每个监管机构的监管重　点，但要使该框架能够有效运转，还必须有高度的监　管协调。为了确保各个监管机构正确地履行界定给　他们的任务和进行合理的协调，应该建立一个全面　的协调机构（ｏｖｅｒａｌｌ　ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｎｇ　ｂｏｄｙ）。该协调机　构可以由财政来领导，并赋予其处理争议和保　证进行合理协调的权力。，，［５］　三、几点启示　与美国当前金融监管相似，我国当前金融　监管属于机构性的分业监管，银行业、保险　业、证券业分别由银监会、和负责监　管。此外，中国人民银行也有监管职责，主要负责防　范和化解系统性金融风险以维护金融稳定，以及负　责对货币市场、资金清算、反洗钱、征信体系等进行　监管。　美国次贷危机的发生充分暴露了分业监管　的缺陷，表明了严重落后于金融混业经营和金融创　新步伐的分业监管有可能带来严重的后果。如　何吸取美国的教训，改革完善金融监管，是我国　面临的一个重大问题。　（一）　管模式的选择　关于我国应继续维持分业监管还是实施统一监　管，近几年一直存在争论。在分业监管下，各个　监管机构可以根据银行、保险、证券三个行业的不同　特点制定有针对性的监管目标，并采用不同的监管　方法，从而使监管更专业化。但分业监管存在　着重复监管、监管遗漏、监管成本高、缺乏完善有效　的协调机制等缺陷。统一监管可以减少监管机　构、降低成本、避免重复监管，使监管更具有一致性，　更有利于防范系统性风险等。但统一监管也同　样存在缺陷，例如，监管权力过于集中容易造成监管　部门官僚作风。由此看来，金融监管的选择没　有一定之规，更无优劣之分，而应该根据本国国情来　一３９—　设置自己的金融监管［６］。　近年来，我国金融业混业经营趋势开始明显。　比如，商业银行可以托管投资基金，进行基金注册登　记、认购、申购和赎回等业务，还可以从事证券代理、　保险代理业务以及直接出资设立基金管理公司。另　外，我国金融控股公司的数量不断增加，金融机构集　团化发展迅速。据调查，按照以直接或间接持有金　融机构５Ｏ　以上股份作为绝对控股标准，以持有股　份虽低于５Ｏ　但拥有人事、财务、经营决策等实际　控制权为相对控股标准，截至２００５年上半年，全国　已有１１５家企业已成为事实上的金融控股公司［７］。　在金融创新方面，我国金融创新的深度和广度不断　扩展，新的金融产品、金融工具不断涌现，金融资产　证券化趋势增强，从而可能给金融体系带来新的不　稳定因素。　我国金融业混业经营趋势、金融机构集团化发　展以及金融创新趋势使得金融机构的业务界限趋于　模糊，从而给我国的分业监管带来了巨大的挑　战。美国金融监管改革趋势表明金融业混业经　营、分业监管的不可能长期维持下去。因此，我　国的分业监管也必然要进行改革，最终向统一　监管转变。罗树昭认为，分业监管与混业经营　之间有着诸多矛盾。在混业经营的条件下，分业监　管不具备现代金融监管所要求的综合性、有效性、前　瞻性，因而不仅是低效的，而且根本无法应对加入　ＷＴＯ所带来的国际金融挑战与国际市场的金融风　险，从而认为我国应该建立统一的金融监管［引。　谢平、许国平认为，“分业经营分业监管是阶段性政　策，，Ｌ引。钱小安从规模经济、业务集中、集团化、改革　开放等方面进行论证，认为我国迫切需要建立统一　的金融监管［１。。。　统一金融监管是指各类金融机构由同一监　管机构监管，它的特点是能够实现跨机构、跨部门、　跨市场监管。统一监管有以下几种典型模式：　１．单一机构的统一监管模式。即只设立１家金融　监管机构（比如英国的金融服务局）全面负责金融业　的监管。２．“双峰”模式。即设立两家监管机构，一　家负责进行审慎监管，另一家负责金融机构商业行　为监管。澳大利亚是实施“双峰”模式的典型代表，　澳大利亚审慎监管局的监管范围包括商业银行、保　险公司、养老基金、互助协会等金融机构；商业行为　监管则由澳大利亚证券投资委员会负责，其监管范　围包括金融公司和投资银行。澳大利亚的“双峰”模　式是一种部分统一监管，即对银行业和保险业进行　了统一监管。３．美国财政部提出的基于目标的监　管框架。在该框架中，也设有审慎金融监管机构和　一４０一　商业行为监管机构，与澳大利亚的“双峰”模式较为　相似。但与澳大利亚“双峰”模式最大的不同点是，　该框架中的审慎金融监管机构只负责予以明确　担保的金融机构的微观审慎监管，而对整个金融体　系的宏观审慎监管责任则另外由银行——美联　储来承担，美联储因此也被赋予广泛的监管权力。　另外一个不同点是，美国的商业行为监管机构监管　的范围要广，它包括所有类型的金融机构，对银行、　保险、证券、期货进行全面统一监管。钱小安、张伟　和刘志荣、刘康华认为我国应该采取单一机构的统　一监管模式，取消银监会、、的地　位，设立“中国金融监督管理委员会”或者“国家金融　监管局”全面负责我国的金融监管工作Ｌ１　］。单一　机构的统一监管模式虽然实现了跨机构、跨部门、跨　市场的全面统一监管，提高了监管的一致性，能够消　除监管重复和监管遗漏，以及减少监管人员从而实　现规模经济。但是单一机构的统一监管模式也有缺　陷。比如，如果其监管目标界定不清晰的话，可能会　导致较低的监管效率；对银行、保险、证券的监管可　能会出现轻此重彼的现象，监管资源的内部配置也　有可能会出现失衡现象；银行通常负有维护金　融市场稳定的责任，但在单一机构的统一监管模式　中，银行没有相应的监管权力，从而可能产生中　央银行与金融监管机构难以协调的问题。与单一机　构的统一监管模式相比，“双峰”模式虽然在减少监　管人员实现规模经济方面稍差，但在审慎监管、预防　和控制系统风险、维护金融市场稳定方面具有优势。　Ｍａｒｔｉｎ　Ｃｉｈ￣ｋ和Ｒｉｃｈａｒｄ　ＰｏｄｐｉｅｒａＥ　］的实证研究表　明，与其他统一监管模式相比，“双峰”模式对保险业　和证券业监管的质量没有明显的差别，但“双峰”模　式由于更加注重审慎监管，因而对银行业监管的质　量在平均水平上相对更高。　美国财政部提出的基于目标的监管框架对“双　峰”模式进行了创新，它将宏观审慎监管和微观审慎　监管职责分离，由美联储承担宏观审慎监管职责，并　赋予美联储广泛的监管权力，从而强化宏观审慎监　管，对预防和控制金融系统风险以及维护金融市场　稳定更为重视。美联储明确承担宏观审慎监管、金　融市场稳定监管责任，并拥有广泛的监管权力之后，　货币与金融监管的协调变得相对容易。　对比以上几种监管模式，美国财政部提出的基　于目标的监管框架更值得我国借鉴，主要依据有：１．　加人世界贸易组织后，我国金融业对外开放水平不　断提高，金融领域的竞争进一步加剧，金融业面临着　更大的风险。因此，防范和控制系统性金融风险、维　护我国金融体系稳定变得更为重要，从而对审慎金　融监管特别是宏观审慎监管的要求更高。２．银行　业是我国金融业的主体，国有商业银行又是银行业　的主体。近年来，我国国有商业银行进行了股份制　改革，建立了公司治理结构。但与外资银行相比，我　国国有商业银行在盈利能力、资产质量、资本金充足　率、经营管理水平等方面仍存在较大差距。为了避　免在剧烈的竞争中被淘汰，我国国有商业银行必然　会通过金融创新和混业经营提升自己的竞争力，从　而给我国银行业带来新的不稳定因素。因此，提高　银行业监管质量是我国金融监管的重点。３．我国　银行一直以来承担着防范和化解系统性金融风　险、维护金融体系稳定的职责，拥有金融监管的经　验、技术手段和人才。因此，我国可以借鉴美国金融　监管改革趋势，明确中国人民银行应承担防范　和化解系统性金融风险、维护金融体系稳定、宏观审　慎监管的职责，并赋予其广泛的监管权力，使其在金　融监管中发挥重要作用。　（二）金融监管改革应具有前瞻性　美国金融监管改革表明，一国金融监管体　制应及时适应金融业发展的需要，落后于金融业实　际的监管不仅阻碍金融业的发展，还可能引发　金融危机。我国对分业监管改革时必须充分考　虑当前金融业务发展的现实要求，又要考虑未来金　融业的发展趋势（特别是金融创新、金融机构集团化　和金融业混业经营趋势），使改革具有及时性或者前　瞻性。　（三）金融监管要加强协调　无论实施哪种监管和采取哪种监管模式，　监管协调始终都是一个十分重要的问题。这是由金　融体系的庞大复杂、金融产品的纷繁多样、金融市场　的紧密联系等因素决定的。我国目前的金融监管组　织结构是“一行三会”，各监管机构主要通过签署备　忘录、召开监管联席会议、建立信息共享机制等方式　进行监管协调。由于各个监管机构级别相同而各自　监管理念和利益存在一定的差异，从而可能会造成　一些重大的争议难以协调的局面。因此，在对我国　现有的分业监管改革之前，我国可以借鉴美国　建立总统金融市场工作小组（ＰＷＧ）的做法，设立金　融监管协调委员会负责协调各个监管机构。　参　考　文　献　［１］Ｕ．Ｓ．Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｔｒｅａｓｕｒｙ．ｂｌｕｅｐｒｉｎｔ　ｆｏｒ　ａ　ｍｏｄｅｒｎｉｚｅｄ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　ｓｔｒｕｃｔｕｒ￣Ｐａｇｅ１３９．　Ｍａｒｃｈ　３１，２００８，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｔｒｅａｓ．ｇｏｖ．．　［２］　赵静梅．美国金融监管结构的转型及对我国的启示　口］．国际金融研究，２００７（１２）：２１—２８．　［３］廖岷．从美国次贷危机反思现代金融监管口］．国际经　济评论，２００８（０４）：３８－－４１．　［４３　Ｍａｒｔｉｎ　Ｃｉｈ￣ｋ，Ｒｉｃｈａｒｄ　Ｐｏｄｐｉｅｒａ．Ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ；Ｗｈｉｃｈ　ｍｏｄｅｌ？［Ｊ］．Ｎｏｒｔｈ　Ａｍｅｒｉｃａｎ　Ｊｏｕｒ—　ｎａｌ　ｏｆ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ　ａｎｄ　Ｆｉｎａｎｃｅ，２００８，（１９）：１３５—１５２　［５］　Ｕ．Ｓ．Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｔｒｅａｓｕｒｙ．ｂｌｕｅｐｒｉｎｔ　ｆｏｒ　ａ　ｍｏｄｅｒｎｉｚｅｄ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ．Ｐａｇｅ１４６．　Ｍａｒｃｈ　３１，２００８，ｈｔｔｐｔ｜｜　．ｔｒｅａｓ．ｇｏｖ。　［６３谢平，许国平．路径选择——金融监管改革与央　行职能［Ｍ］．北京：中国金融出版社，２００４．８４—８５．　［７］凌涛，张红梅．金融控股公司监管模式国际比较研究　［Ｍ］．上海：上海三联书店，２００８．５　［８３罗树昭．浅析人世后我国统一的金融监管的构建　［Ｊ］．广西大学学报（哲学社会科学版），２００２，（Ｏ４）：４４　—４６．　［９３谢平，许国平．路径选择——金融监管改革与央　行职能［Ｍ］．北京：中国金融出版社，２００４：１４．　［１Ｏ］钱小安．金融监管、效率与变革［Ｍ］．北京：中国　金融出版社，２００６．１４８—１６１．　［１１１张伟，刘志荣．混业经营条件下我国金融监管模式的　选择研究口］．现代管理科学，２００７，（１２）：１１５—１１７．　［１２］刘康华．统一监管：我国金融监管模式的选择［Ｊ］．商　场现代化，２００７，（１４）：３５１－－３５２．　［１３３　Ｍａｒｔｉｎ　Ｃｉｈ￣ｋ，Ｒｉｃｈａｒｄ　Ｐｏｄｐｉｅｒａ．Ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ：ｗｈｉｃｈ　ｍｏｄｅｌ？［Ｊ］．Ｎｏｒｔｈ　Ａｍｅｒｉｃａｎ　Ｊｏｕｒ—　ｎａｌ　ｏｆ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ　ａｎｄ　Ｆｉｎａｎｃｅ，２００８，（１９）：１３５—１５２．　（责任编辑：唐奇展）