当代国际金融危机对我国金融监管的影响

当代国际金融危机对我国金融监管的影响

内容提要：近年来，金融法规的建设、金融监管机构的调整、监管队伍的部署、监

管手段的开发，都表明我国的金融监管能力得到了很大提高。

尽管人民银行以及银监会、、做了大量工作，也防范和化解了不少金融矛盾和问题，但从近几年的金融运行效果来看，我国金融监管的绩效仍是不尽人意，一些消极金融现象屡禁不止，时有泛滥和反复。因此，改变目前较为低效的金融监管现状，面临的任务和形势艰巨而迫切。

本文从我国金融业监管的历程、金融监管的现状、金融业监管的不足之处以及我国金融业监管应完善之处进行论述，以达到降低监管成本，提高监管效率，防范和化解金融危机的目的。

关键词：金融风险 金融监管 风险防范 功能性监管 一、当代金融危机下的全球金融监管

（一）英国模式形成过程 1.统一监管模式的形成

英国于1997年5月提出了金融监管改革方案，此次改革成立了新的全能金融监管机构——金融服务局（FSA）。第一步，将英格兰银行的银行业监管与投资服务业监管职能并入金融服务局。第二步，废止《金融服务法》，实施《2000年金融服务和市场法》。根据这一法律，其他6个金融监管机构也被转移到金融服务局。第三步，2004年10月和2005年1月分别把抵押贷款业务和保险业务的监管转移到金融服务局。至此，银行业、保险业和证券业的监管被统一起来，英国的金融监管从根本上发生了改变，英国成为世界上第一个实行统一金融监管的国家。 （二）美国模式的演变历程 1.分业监管模式的建立

1933年，为了防止金融灾难再次发生，美国国会和监管当局制定并通过了《格拉斯－斯蒂格尔法》，它成为美国金融监管的标志性法律。美国的金融业从自由发展走向全面监管，也开始了对银行业、证券业和保险业分业经营的监管模式。 2.金融自由化与管制放松

1999年11月，美国国会参众两院通过了以金融混业经营为核心的《金融服务现代化法案》（又称《格朗一利奇金融服务现代化法案》），从而废除《格拉斯一斯蒂格尔法》。这是对全部金融法律突破性的修改和整合，是美国金融业从分业经营转到混业经营的标志，金融业跨区域综合化混业经营得到了法律上的确认。美国也改进了原有的分业监管，形成一种介于分业监管和统一监管之间的新的监管模式，学界称之为“伞形监管模式”。在这

种模式下，金融控股公司的各子公司根据业务的不同，接受不同行业监管机构的监管，而联邦储备理事会为金融控股公司伞状监管者。美国的州在银行业、保险业和证券业方面也具有一定的监管权限。

二、当代金融危机后全球金融监管的最新发展

（一）金融监管改革新动向 1.英国金融监管改革新动向

次贷危机后，英国重新审视了其建立于1997年的金融监管体系。2009年2月，英国议会通过了《2009年银行法案》。同年7月，公布了《改革金融市场》。2010年7月，为了对整体金融体系的系统性掌控，英国决定拆分金融服务管理局，将监管职责和权力集中到英格兰银行。新的金融改革蓝图围主要目的是为了提高信息共享，更好地发挥协同作用，但统一的审慎监管的这一基本原则是不变的。 2.美国金融监管改革新动态

美国金融危机的爆发说明，在金融业高度混业经营并快速发展的背景下，这种分散的监管制度的安排无法有效监管金融市场。2010年7月21日，奥巴马总统签署了被称为“美国史上最为严厉的金融监管法案”——《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保》。该法案包括以下几个核心内容：设立金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险，实现不同监管机构之间的信息共享与协调监管；将之前缺乏监管的自营交易及场外衍生品市场纳入监管视野；注重宏观审慎监管、严格金融监管标准、扩大监管覆盖范围以及强调跨机构协调监管，强调要把所有具有系统重要性的金融机构纳入到宏观审慎的监管框架之下；重组银行监管机构，对美联储监管权限进行规定，在扩大美联储监管范围的同时也要求其增加透明度；在财政部设立联邦保险办公室来统一监管保险行业；对个体金融消费者进行保护，专门设立个人消费者金融保护署。该法的通过表明美国在金融监管领域对原有模式的根本变革，开始了向统一监管的转变。 （二）金融监管的发展方向

1.英美改革代表了全球未来金融监管的发展方向

美国和英国的金融监管改革在内容上具有趋同性，主要表现在以下几个方面：加强各部监管部门之间的协调；央行的监管权限扩大；更加重视强宏观审慎性监管，以减少系统性风险；更加注重保护消费者的利益。更重要的是，英美的金融监管改革代表了世界金融监管模式在未来的发展方向——统一监管。统一监管模式是顺应国际金融业发展趋势的：有利于监管机构间的协调，避免监管真空；产生规模效应降低监管成本；由于混业经营形成的全能银行或金融控股公司会减少金融机构的数量，实行统一监管有利于集中精力对几家大银行进行监管。

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三、我国金融监管的历程和现状

（一）我国金融业监管的现状分析

银监会设立前，我国实行的是由中国人民银行、中国、中国分别对银行业、证券业和保险业进行监管的分业监管模式，而中国人民银行兼具监管银行和制定货币的双重任务。随着金融形势的发展，传统的金融机构性监管模式已经不能适应新的发展要求。2003年3月10日，成立中国银行业监督管理委员会。由此，我国形成了银监会、和共同负责金融监管的格局。在激烈的市场竞争面前，金融机构为了开展创新业务、谋取利润，纷纷想方设法绕过金融管制、拓展业务领域。 1.从我国金融发展的现状来看，我国逐渐出现了混业经营的现象

一方面，随着我国成功加入 WTO，无论是金融产品的交易，还是金融组织、金融市场之间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强。随着我国金融与国外金融的联系日渐紧密，国内分业经营与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合作使得监管的难度更加凸显。

另一方面，从国内的情况来看，尽管金融混业还没有成为金融发展的主流，特别是还存在着一些金融混业法律上的障碍，但是，不同金融部门间的业务合作和交叉、金融集团的发展等已经初露端倪。而银证合作、银行与基金的合作等这些不同金融机构在业务方面的相互结合更是势不可挡。这既是金融机构本身发展的需要，’也是金融满足经济发展需求的必然。

2.世界性的金融体系加大了金融风险在全球范围的传导

现行的国际金融体系是二战以后以布雷顿森林体系为基础构建的。在这个体系下，各国货币与美元挂钩，通过美元间接跟黄金挂钩，美联储实际上在承担世界银行的作用，也可以说美国的金融体系具有很强的世界性和渗透性。在这种情况下美元的内在价值一旦发生变动，就会造成一个世界性金融问题。这次美国次贷危机本来是一个区域性的金融衍生产品的危机，却演变成了一个波及金融体系，甚至是伤害全球金融体系的深刻危机，这与美国金融体系的世界性有密切的关系。

中国的金融市场通过不断进入的外资金融机构、B种股票市场以及越来越多的海外借款和债券发行，间接地与国际金融市场联系起来，国际金融体系对中国金融的影响也日益增强。国际金融市场的波动有可能传导到我国金融市场，不利于我国金融市场的稳定；同时国外尤其是发达国家的金融危机和金融风险容易通过这种无所不在的金融网络传至我国，诱发我国金融市场的风险。而这种外来的风险与危机由于存在众多的信息不对称现象，对我国的金融监管机构而言是一个很大的挑战。 （二）我国金融业监管的不足之处

1.金融监管内容和范围狭窄，监管乎段落后以及缺乏完善的法律制度

（1）监管内容

我国目前的金融监管重点放在机构审批和经营的合规性方面，而对于金融机构日常的业务运营、资产质量和财务盈亏状况缺乏相应的监管措施。统一、规范、连续和系统的监管尚未形成。

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（2）监管范围

在监管范围上重国有独资商业银行，对其他银行和非银行金融机构的重视程度不够，对新出现的网络银行的监管基本属于空白。

（3）监管手段

理想的金融监管手段应是经济手段、法律手段和行政手段的统一，而我国的现实则是法制建设滞后，行政干预较多，造成在具体操作中随意性大，约束力不强，导致监管效果欠佳。

（4）法律制度

当前,我国金融法律体系主要由以下几个部分构成：金融组织法、金融行为法、金融工具法、金融市场法、金融协调法、防范金融风险法、外资金融机构的监管立法。这些金融法律法规为金融企业的规范经营和监管机构的有效监管提供了依据。

但现行的法律比较概括、笼统,可操作性不强,监管部门在具体的监管实践中容易产生随意监管现象。执行监督者缺乏监督，不能保证金融监管的公正、合理。有的已不适应金融业发展和金融监管的需求。 2.金融监管的组织体系不健全

从国际金融监管的普遍经验分析，有效金融监管的实施应建立金融当局的行政监管、金融行业自律组织、金融机构的内控机制和社会外部监督相结合的金融监管组织体系。目前我国的金融机构的内控机制和社会监督机制都非常薄弱，金融行业自律组织刚刚起步，金融监管的效果不能尽如人意。

（1）监管职能的重叠，易导致摩擦及管理效率低下

当前除了有银监会、和分别监管银行、证券、保险三大行业外，我国的金融市场上还有许多监管部门。在监管过程中，当发生问题时，由于各自的利益所在，难免会产生相互推诱或相互争夺的情况，确定由谁牵头、谁来负责、谁作决定等是有一定难度的，存在较高的协调成本。这种以分业为基础、令出多门的金融管理模式必然会造成监管真空、监管摩擦和重复监管等现象，导致监管资源浪费，效率降低。

（2）在分业监管的实施中，缺乏一套合理有效的协调机制

我国分业监管模式是与金融机构分业经营格局相适应的，这样做有利于监管部门集中精力对各自负责的监管对象实施监管，有利于提高金融监管效率和监管水平。但是，分业监管使得各监管部门自成体系，缺乏一套监管联动协调机制，金融监管支持系统薄弱，使被监管对象有可乘之机，产生分业监管与跨行业违规经营的矛盾，出现业务交叉中的监管真空。

3.混业经营和金融创新的发展增加了监管难度

现行的分业监管过程中，大都采取机构性监管，其管理方式主要实行业务审批制。随着金融市场的不断发展，金融创新产品层出不穷，如金融衍生产品交易、网上银行交易等，它们在增加收益的同时也加大了风险，同时对金融市场的冲击也更加直接和猛烈。而在我国现行的这种机构性金融监管下，各监管机构仅关注本行业的风险问题，不能建立全方位有效的协调监管机制，对金融业的风险问题给予整体上的把握。一旦某一行业发生金

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融风险，将有可能触发全行业的金融危机，影响国家的金融、经济安全。而且,一旦金融机构出现经营风险，由于信息披露机制的不健全，监管机构往往只能在事后采取被动地处理方式，影响金融业发展的稳定性，从而导致我国金融监管能力和金融业整体运营效率的双重低下。

四、金融危机给中国金融监管带来的启示

（一）英美金融监管对我国金融监管的启示 1.英美改革对我国金融监管制度的启示

英美金融监管的演变历史为我国金融监管制度的完善提供了有益的借鉴：应加强银行在宏观审慎监管和防范系统性金融风险方面的职能；解决对金融控股公司的监管真空；加强各金融监管机构之间的协调；加强金融消费者保护。同时应该清楚，没有一种模式是完美而具有普适性的，一国金融监管是同其政治、经济、文化和历史等因素相联系的，我国金融监管当局应当大力研究金融发展和监管的历史，深入研究各国案例和法规，借鉴国际经验，根据自己的实际情况来架构符合本国特色的金融监管体系，以规避风险和促进金融业健康发展。

（二）我国金融业监管应完善之处

针对我国现行金融监管所存在的问题，借鉴当前国际上较为成功的金融监管经验，并结合我国的国情，本文认为应当从以下几个方面完善我国的金融监管。 1.建立适应我国国情的金融监管，实现功能性金融监管

（1）加强金融监管的法律，法规和制度建设

法定监管是我国金融监管的基础，金融监管法律的建立健全对金融监管能否发挥作用至关重要。

（2）实现功能性金融监管

在金融自由化和全球化的国际大背景下，混业经营成为全球金融业发展的大趋势。如果我国依然坚持分业经营，不仅无法维护金融体系的安全，还将丧失金融业运行的效率，束缚我国金融业的发展。因此，取消人为的，实行混业经营，为国内金融机构创造平等的竞争环境，是我国金融业未来改革与发展的必然趋势。金融业要实行混业经营，就必须对现有的金融监管加以改革，以功能性金融监管取代传统的机构监管。为适应功能性金融监管的要求，我国可尝试设立国家金融管理局以取代中国人民银行，实行跨行业、跨市场、跨产品的金融监管，将金融监管权统一起来，为我国金融业走向混业经营提供有力的保障。

国家金融管理局设立后，履行制定和执行货币、监管各类金融机构的职能。在国家金融管理局设立货币委员会，负责制定和实施货币；在监管方面，国家金融管理局下分别设立银行监督管理委员会、证券监督管理委员会和保险监督管理委员会，分别对各种金融产品进行监管。这样可望构造一个国家金融管理局领导下的多层次、有分工的金融监管体系。

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2.建立健全完善的金融监管组织体系

（1）建立金融监管协调机制，加强各监管部门间的协作

在分业监管下，金融监管协调非常重要。随着信息技术的不断发展，金融创新与金融改革深化的不断推进，金融业从分业经营到混业经营、交叉经营、或合业经营，其一体化的趋势越来越明显，各金融机构间的边界日趋模糊，银行、证券、保险之间边缘业务日渐增多，客观上需要金融监管部门加强彼此间的协调与配合，这为金融监管协调奠定了现实基础。事实上，“在大多数国家，监管机构之间的合作已经从许多临时性、随机性、个案性、程序性的安排，转化为制度化、常规化、有实际决策内容的安排”。

尽管目前，我国的三个主要监管机构银监会、和已经建立了“监管联席会议机制”，来讨论和协调有关金融监管的重要事项。但是该机制并没有在法律上明确三大监管机构的权利和义务。同时也没有将银行及其他负有监管职能的机构包含进来，因而是不完善的。

我国金融监管协调机制的建设目标应该是一个“无缝整合式”的金融监管协调体系，既防止监管真空，又避免监管重叠。金融监管协调的主体除“一行三会”四大金融监管部门，也应将财政部、国家、国家外汇管理局、审计署及代表国家行使对重点金融企业出资利义务的汇金公司纳入其中。并通过立法明确各协调主体的权利和义务，完善彼此间的信息披露和信息共享机制，形成监管合力，从根本上提高监管效率。

（2）完善金融机构内控制度，加强其自律机制建设

金融机构的内部控制是现代金融监管的基础，只有金融机构内部形成良好、严格的内控机制，外部的金融监管才能有效。外因终究是要通过内因来发挥作用，金融业的外部监管只能起到一个外因的作用，有效地防范和控制金融风险还应从金融机构内部入手。

目前我国应改变那种过多的依靠监管机构的外部监管，加强商业银行内部的监管，银行业协会的同业自律及来自社会中介的监督。在我国金融机构的内控机制的建立中，最重要的是商业银行内控机制的完善。商业银行内控机制的完善必须服从国家的有关法律、法规和金融监管机构的监管要求，确保将各种风险控制在规定的范围内，以实现自身发展战略和经营目标。

对于我国商业银行而言，应提高对加强内控机制建设的认识，树立银行稳健经营的发展方针，逐步健全内部制约机制和监督机制，强化商业银行的内部稽核，并自觉接受监管机构的指导和监督，以确保金融风险的防范和化解。作为国际金融体系中参与程度不断提高的一员，加强和完善金融监管对于保障国家的金融安全乃至经济安全十分重要。

（3）发挥金融业行业自律组织的监管作用

有效的金融监管需要各方面的共同努力，通过建立金融业行业自律组织，可以督促各会员金融机构认真执行国家的金融法律法规，协调金融机构同业竞争关系，确保金融业平稳健康发展。同时，也可以进一步推动我国金融业的对外开放，有组织地参与国际金融市场的竞争。

3.加快金融监管手段的创新，提高金融监管效率

金融开放并逐渐融入国际金融体系的进程给我国带来了越来越多的经济利益，事实证

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明如果只有对外贸易而没有逐渐开放的金融体系，中国不可能不断扩大吸收外资的规模，中国的经济增长速度也不可能维持在较高的水平上。因此，从这个意义上讲，中国与国际金融体系的互动是一种良性互动，中国在融入全球国际金融体系过程中获得了较多的机会和利益。同时，随着金融业开放步伐的加快，各国面临的风险也越来越大，因此在这一过程中，金融监管的跟进也十分必要。

（1）量化金融市场的准入和退出标准，实现动态监管和现场监管的有机结合有效的金融监管是持续的、全过程的监管。结合我国当前金融监管的实际，应对金融机构从市场进入到退出进行持续实时的、全方位的动态监管；要依据有关规定规范现场金融监管的实施程序，提高现场监管的广度、深度，增加现场监管的透明度，避免各种因素对监管工作的干扰；随着金融业务的发展不断改革现场监管的内容，以保证监管的准确与有效。

（2）建立金融监测、预警机制及金融风险的防范和化解机制

为增强金融监管工作的前瞻性，应建立科学的指标体系，及时发现金融运行中出现的问题并采取相应的对策；各级金融监管部门要切实提高监管的质量和效率，及时采取有效措施化解金融风险。

（3）加大资金投入，加快金融监管手段的创新

适应金融电子化、业务创新和加入世贸组织的需要，加快金融监管手段的现代化步伐，提高金融监管工作的科技含量，形成现代化的金融监管方法系统，增强金融监管的科学性、针对性和有效性。

（4）制定和完善对金融监管人员的再监督措施，实行监管责任追究制度

由于监管人员的不作为或滥用监管权力，会影响金融监管的效果，因此，要建立监管人员的再监管机制，对监管人员的违规和失职行为实行终身责任追究，不断提高金融监管工作的质量和效率。

金融业作为国家的经济运行的枢纽，在一定程度上应该受到本国监管机构合法、合理的保护。

（5）加强与国际监管组织和外国监管当局的合作

当今世界金融监管发展的一个趋势是实施跨境监管，以加强对金融机构的监管，防止出现金融监管的真空，这就要求加强金融监管的合作。为此，我国应广泛、深入地研究国外金融监管的最新成果；积极参与国际或地区性的银行监管组织的活动，如巴塞尔银行监管委员会、国际货币基金组织等，维护我国银行的整体利益；建立与各国金融监管当局的定期磋商和交流制度，有效地加强对银行跨境活动的监管。

金融分业经营监管向金融混业经营监管的转换是不可逆转的潮流，我们必须放松金融管制，推动金融自由化，转变监管理念，整顿资本市场秩序，建立严密的金融风险监控防范体系，为实现金融混业经营创造有利条件。三大监管机构应使金融监管既符合国际惯例，又有区域特点，为最终过渡到混业监管创造条件。这样有利于降低监管成本，提高监管效率，防范和化解金融危机。

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Abstract

In recent years, the building of the financial regulation, the adjustment of financial regulation, the deployment of monitoring teams and the development of monitoring means, show that the capacity of China's financial supervision has been greatly improved.

Although PBC and CBRC, CSRC, CIRC have done a lot of work, prevented and resolved financial conflicts, the effect of financial operations in recent years and the performance of China's financial supervision are still unsatisfactory(some negative financial phenomenon happened from time to time). Therefore, changing the tasks---- the current status of more inefficient financial supervision is facing in an arduous and urgent situation.

In the purpose of minimizing the regulatory costs and improving regulatory efficiency, guarding against and defusing financial crisis, we have learned from this paper that it should be improved in the course of China's financial sector regulation, the status of financial supervision and regulation as well as the inadequacies of China's financial sector regulation and so on.

Keywords: financial risks, financial regulation, risk prevention, functional supervision

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