博文杯

中南财经大学 “博文杯”大学生百项实证创新基金项目 项目名称：在食品安全规制中的角色新探 ——基于武汉乳制品市场的实证研究 项目类别： 重点项目 主 持 人： 项 琳 参 与 人： 杨 扬 姚 启 王 磊 刘文东

中南财经大学科研处制

中南财经大学“博文杯” 实证创新基金项目

在食品安全规制中的角色新探 ——基于武汉乳制品市场的实证研究作者：项 琳? 杨 扬 姚 启 王 磊 刘文东*

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*项 琳 中南财经大学经济学院 经济学0601班 杨 扬 中南财经大学经济学院 经济学0601班

姚 启 中南财经大学工商学院 市场营销0604班 王 磊 中南财经大学工商学院 市场营销0604班

刘文东 中南财经大学经济学院 经济学0602班

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目 录

第一章 调研过程简介??????????????????4 第二章 武汉乳制品市场现状???????????????5

一 武汉乳制品市场规模及监管现状????????????5 二 毒奶粉事件后武汉市消费者对乳制品安全问题的态度???5 三 武汉乳制品市场在食品安全监管上存在的问题??????7 第三章 高校、科研机构与食品安全监管部门合作现状????9 第四章 “多方合作模式”下的食品安全监管体系及前景?10 后 记??????????????????????????12 参考文献?????????????????????????12

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第一章 调研过程简介

调研时间：2009年1月10日-1月17日、2月10日-2月18日 调研主题：武汉市乳制品市场食品安全现状 调研成员：项琳、杨扬、姚启、王磊、刘文东 调研形式：问卷调查、大纲访谈、实地走访 活动日志： 月 1 日 10 活 动 内 容 小组成员充分搜集相关材料，了解熟悉食品安全背景知识，掌握在调研过程中所需要的专业理论技能。 小组第一次全体会议，加强组员间沟通与了解，进行组员培训，了解调研意义，介绍调研地点的主要情况，熟练掌握调研技术，统一提问口径、提问方式和填写标准，真正做到调研工作的规范化和标准化。确定调研行程安排及工作安排，具体分工到个人。 小组成员巩固学习培训内容，针对自己的工作内容进行准备。利用网络与图书馆等进一步查询我国食品安全监管现状的相关信息。 小组第二次会议，进行讨论并做好困难预期及解决方案，进行思想动员和行前最后准备工作。准备在调研过程中所要用到的用于记录和统计数据的工具。 1 11 1 12-13 1 14 1 联系走访华中农业大学食品安全工程教研室，了解其机构设置、部门归属、经费来源及管理机制；与食品安全监管部门的合作机制及运行状况、在食15-16 品安全检测标准制定和检测技术研发领域发挥的作用以及在技术研发过程中的遇到的阻碍及希望获取的支持等。 17 整理总结走访华中农业大学食品安全工程教研室的访谈大纲，小组讨论分析。总结前期调研工作的成果，计划春节后调研活动任务。 小组会议，小组成员交流春节期间各自整理分析的成果与个人感受，进一步细化改进调查问卷和访谈大纲，分配后期调研工作任务，确定调研行程安排并联系调研访谈单位。 分组于武汉市多处武商量贩、中百仓储、亚贸商场、群光商场等大型商场及超市、小型零售商店对消费者进行问卷调查，了解消费者对武汉市乳制品市场食品安全的态度和意见。 走访武汉惠尔康扬子江乳业有限公司以下属奶牛场，实地考察其乳制品生产条件、加工流程、卫生状况等，对其负责人与工作人员进行访谈，了解其乳制品生产工艺和技术水平等相关状况。 小组会议，总结整理问卷调查及实地走访的收获成果，各小组成员讨论调研过程中存在的问题及个人感受。 进行调查问卷数据整理、访谈整理、数据分析、进行资料整理和集中讨论，拟定报告初稿，修改整理定终稿。 4

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第二章 武汉乳制品市场现状

一、武汉乳制品市场的规模及监管现状

改革开放三十年来，武汉市民的生活水平得到了普遍提高，乳制品逐渐成为人们的新宠。乳制品主要包括奶粉、液态奶、奶类制品等，消费者分布十分广泛。本小组通过对武汉三镇的实地调研，发现（如图所示）武汉市乳制品消费者的人数占调查总数的86.7%。其中，月消费在200元以上的占消费者人数的13.3%，月消费在100-200元之间的占36.7%，月消费在50-100元之间的占31.5%。

由此可见，武汉市消费者对乳制品的消费能力非常强大，乳制品已成为居民日常消费的一部分。同时，武汉市的乳制品产量早在2006年就已经达到年产28万吨以上，生产企业数量也十分可观，这些生产厂商的生产能力也各不相

同，且差距较大。实力较强的有扬子江、武汉光明、友芝友等企业，其生产经营范围覆盖整个江城及周边县市；各区也有许多小乳制品生产商，生产水平较低，安全生产难以得到保证。从武汉各大媒体，如武汉晚报、楚天都市报等对武汉乳制品安全问题的相关报道，以及武汉市消费者对乳制品安全问题的态度的调研中我们发现，无论是在大的乳制品生产企业，还是小的生产作坊，普遍存在食品安全问题。

面对乳制品市场规模大而生产水平良莠不齐的状况，武汉市也对应采取了一些安全监管措施。武汉市负责食品安全监管的机构主要有武汉市农业局、武汉市商业局、武汉市工商局、武汉市卫生局、武汉市质监局及相关部门；的监管方式主要包括常规检查、不定期抽检、在大的乳制品生产企业中安排专门的质量监管科室等，然而其监管效果却不尽如人意。

二、毒奶粉事件后武汉市消费者对乳制品安全问题的态度

在本次调研活动中，小组成员走访了武汉三镇，通过发放问卷的形式，对各区不同年龄层次和消费水平的消费者做了全面的调查。在后期的资料整理中我们发现，“三鹿奶粉”事件使得消费者开始广泛关注食品安全，特别是乳制品安全问题。

食品安全关系到民生大计，当出现问题并引起了一定的消费恐慌之后，我们更要去完善其监管机制，重建消费者的信心。在被调查者中，幼儿和青少年占乳制品食用人群的67.6%，

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食品安全问题在很大程度上影响到下一代的成长，因此，食品安全监管机制的完善迫在眉睫。

调查显示，在出现问题奶粉后，78.4%的消费者的消费信心受到了打击；54%的被调查者认为，食品安全问题出现的主要原因在于部门的监管不到位；约30%的被调查者认为是生产厂家的原因。

除此以外，我们还发现，绝大多数被调查者对只靠部门就可以解决食品安全问题持怀疑态度。另一方面，76.3%的被调查者认为，通过与高校、相关科研机构合作，加大科研力度，开发科学严密的食品安全检测技术，制定切实可行的食品安全检验标准，将有利于食品安全检测检验的规范化与科学化；与这些机构合作管理、分层监控的机制，也将极大改善食品安全监管中难以落实到位的现状。

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三、武汉乳制品市场在食品安全监管上存在的问题

从调查数据中不难看出，绝大多数消费者认为在食品安全监管中的作用有待进一步发挥。尽管不同部门对食品生产厂家采取了不同的监管方式，但实际操作过程中仍存在许多问题，主要可以概括为以下四点： (一)食品安全监管模式设计缺乏逻辑性

我国食品安全监管体系是一个多部门多级别架构的体系，这种体系表面上比较符合食品安全问题的复杂性、多样性和社会交叉性等特点，在概念上能够让人充分相信部门从上到下都在食品安全监管上发挥了最大作用。我国食品安全监管模式的设计在行政权分解状态下最大程度寻求行政资源的整合，这一体系运营的效率主要取决于各部门的合作和与地方的合作这两个方面。然而，我国的食品安全监管体系的主要是从行政本身的角度来划分的，对各部门职能的描述是概括化、化的语言，其模糊性和解释余地之大动摇着我国食品安全监管理念的根基。从职能划分来看，几乎所有的食品安全管理部门都在某种程度上被授予了“综合监管”的职能，当它们的监管领域发生重叠和碰撞时，每个部门都名正言顺有理由来捍卫自己的“领地”。

(二)食品安全监管部门之间缺乏协调性

目前，我国食品安全监管模式表面上调动了众多力量来齐抓共管，但实质上却缺乏一个真正在管或最终负责的部门。这种分权共治模式的根本特点是权力被分散而无法形成绝对的权威管理。在食品安全监管上形成的多部门管理格局是不同部门仅负责食品链的不同环节的结果。目前，食品安全监管权限分属农业、商务、卫生、质检、工商、环保、法制、计划和财政等部门，形成了“多头管理，无人负责”的局面，严重地影响到了监督执法的权威性。我国食品安全监管实行分段监管的本意是将食品安全监管细化，让食品制造的各个环节都能

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充分得到主体的管理与指导。但各执行主体间工作不协调，各个部门之间权限界定不清楚，管理重叠和管理缺位现象突出，实施的通道被切成了不相连的几段。当出现食品安全事件时，所涉及的各部门都会本能地推卸责任，从而导致管理活动重复、法律实施不稳定以及管理出现盲区，还可能导致公共健康目标、贸易便利化和产业发展之间出现矛盾。以生产环节为例，仅食品生产企业的监管部门就包括卫生部、国家食品药品监督管理局、国家质检总局、国家工商总局四家:卫生许可权由卫生部门掌握，质检总局控制质量标准，工商总局负责企业登记和食品流通，食品保健品的审批和注册由国家食品药品监督管理局负责。2005年4月，震惊全国的安徽阜阳劣质奶粉事件让社会各界对因多头管理而漏洞频出的现行食品安全监管提出了质疑。 (三)产业界对食品安全监管的参与不足

产业界是食品的提供者，建立有效的食品安全保障体系，离不开产业界内生产者和进口商、加工者、销售商(零售和批发)、食品服务、贸易组织等有关各方的密切配合。产业界在食品安全监管体系中的作用主要通过以下途径落实:一是与沟通，将行业信息传递给，为完善管理制度提供服务；二是通过行业自律加强行业内部管理；三是与消费者沟通，根据消费者的需求不断完善行业内部管理制度。但是，目前这几个方面的作用都没有得到充分发挥。法律法规的出台、检测标准的制定、检测体系的建立、认证体系的建立并不是根据行业的现实情况出发，这样就容易造成管理“虚化”的问题，很多具体管理制度实际上执行不下去。目前，食品行业组织还没有得到充分的发展，即使有些行业已经成立了行业协会，运行也很不规范。食品行业与消费者的沟通也比较少，一些食品生产加工者和销售商为了降低成本和占领市场，利用与消费者信息不对称的机会，制假售假，给食品安全造成了极大隐患。

(四)消费者在食品安全监管中的作用未充分发挥

消费者在有效的食品安全监管体系中起着重要作用。通过调查我们发现，“三鹿奶粉”事件后，大多数消费者对食品安全问题都有了一定的认识，但由于目前消费者权益保护体系还不健全，消费者因缺乏有效参与食品安全监管的渠道而很难靠个人力量对乳制品安全问题进行监督。

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第三章 高校、科研机构与食品安全监管部门合作现状

“民以食为天，食以安为先”。随着社会的发展和人民生活水平的不断提高，人们对食品短缺的担忧逐渐变为对食品安全的恐慌。人们对食品安全卫生的要求愈来愈高，然而近几年，国内外食品安全事故却接连发生，二恶英化学物质污染、瘦肉精中毒、三鹿奶粉事件等，都使人们对食品安全的信任度降低。据卫生组织调查显示，全球每年约有1000万人死于食源性疾病，食品安全问题对人类健康和生命安全造成了严重威胁，引起了各国和国际社会的广泛关注。为了满足人们对食品安全的要求，消除人们对不安全食品的恐慌，企业、机构以及相关组织都投入大量的人力物力，研究解决问题的方法。其中，规范化的食品安全检测标准和先进科学的检测技术是保证食品安全监管顺利落实的重中之重。

在调研过程中，我们针对这一问题开展了一系列调查。通过对华中农业大学食品安全工程教研室及其他相关部门的走访，我们了解了目前武汉市相关食品安全科研机构的机构设置、部门归属、经费来源及管理机制；武汉市相关高校、科研机构与食品安全监管部门的合作机制及运行状况、在食品安全检测标准制定和检测技术研发领域中发挥的作用及武汉市现有相关科研机构技术研发过程中遇到的阻碍和希望获取的支持等方面的内容。

通过调查研究我们发现，目前国内关于食品安全问题的研究主要是从市场层面及监管层面进行：市场层面的研究主要分析了食品安全问题中的生产者行为和消费者行为；监管层面的研究主要分析认为食品市场存在严重的信息不对称性和逆向选择性，对食品安全监管的目的是修正市场机制的缺陷，通过对食品市场进行合理的干预，能够在一定程度上缓解食品市场上的信息不对称问题，。在这些现有研究中，较多的是关于食品安全管理和监管体系，并多冠之以“食品安全管理研究”或“食品安全监管研究”等，前者更多的把食品安全作为一个经济问题来研究，而后者则更多的从监管角度出发，把食品安全作为一个行政管理问题来研究，并主张用市场机制或机制解决食品安全问题。

从调查访问的结果和现有实际情况来看，我们更加肯定了与高校教研室、相关科研机构的合作潜力。如果说仅靠监管体系或市场机制就能解决食品安全问题，那么我们就无法解释为什么美国这个号称世界上监管最健全，市场机制最完善的国家，在近几年也频发食品安全事件了。我们不得不反思，对食品安全问题长期只遵守非市场（即）或非（即市场）的分析方法确实存在一定的漏洞，只有转变一个新的分析视角，才有可能对食品安全问题展开更深入的理解。

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第四章 “多方合作模式”下的食品安全监管体系及前景 此次调研的后期，我们针对调查中发现的武汉市现有食品安全监管体系中存在的问题，尝试构建将、高校和食品安全研究所等多部门结合起来的“多方合作模式”，以武汉市为切入点，联系相关研究所和高校，共同建立一个食品安全监管体系。在这个多方合作模式中，我们研究的视角是“开放的系统”，因而食品安全规制要把、高校和研究所等参与者作为共同的整体来研究。其中，是食品安全监管的授权者和实施者，而高校和研究所则重点在于发挥提供理论和技术支持的作用。由于食品安全监管一般是“单向”的，授权是“自上而下”的，而具体监管工作又是“多向交叉”的，通过这种新规制的设计规范组织运行，可以使开放系统中的任一方在制约他方的同时也能受到制约。新规制强调的是如何与其他参与者合作，从而实现食品安全的“善治”，它表明了一种范式的转换，是新视角下对食品安全问题的重新审视。这一合作模式将为食品安全提供更严密的监管机制和更可靠的检测体系，将为食品安全的保障起到整体的推动作用。

具体而言，这个在“多方合作模式”下建立的监管体系将以武汉市为职能管理机构，授权相关研究所及高校食品安全教研室、调研室，建立可靠的食品行业安全标准，并为食品生产企业提供检验、检测技术服务。这既可以完善食品安全监管体系，降低目前食品安全检测技术水平低，而花费高的门槛；也可为研究机构和高校提供更多研究资金和实践机会，提高我国在食品安全检验、检测方面的整体水平。 一、方面

作为职能部门，在食品安全监管体系中担负着最直接、最根本领导的职责。如图所示，在加强多方合作的同时，强调必须肩负起一元化管理的职责，从全局上对食品安全进行监管，尽量避免多头管理造成推卸责任的局面。

在部门内部，要着力优化食品安全监管部门设置，注重监管职能的细化分类，减少各部分监管领域的重叠和碰撞。努力构建绝对的权威领导管理模式，避免“多头管理，无人负责”局面的延续。

在部门的对外监管上，改善食品安全现

状必须从源头抓起，对加工生产过程进行全程监控，在问题发生之前，将隐患铲除，从根本上杜绝食品安全问题的产生。对于生产者的监督检查力度，将直接影响食品安全的整体

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水平，应当通过一系列的监管措施，规范生产者的行为。需从源头发现问题和提出对策，通过对生产者的控制，实现对食品生产销售过程的全程监控，以达到从根本上解决食品安全问题的目的；对相关高校和科研机构加强扶持与合作，促进其在食品安全检测标准制定、技术开发及其他监管领域充分发挥作用；对消费者加强保护和引导，充分保障消费者的安全，在食品安全问题的处置上对消费者提供正确的指引帮助；加强对媒体的监管，充分发挥媒体的积极作用，以协助食品安全问题的妥善应对和解决。 二、高校和科研机构方面

相关高校和科研机构应在的指引扶持下设立食品安全研究室或调研室，研究室与调研室作为技术主体参与到食品安全监管过程之中，这是整个食品安全监管体系的一个重点。首先，高校和科研机构可充分发挥其在理论和技术方面的优势，参与到食品安全检测标准的制定和检测技术的开发当中，为食品安全监管提供理论与技术支持；其次科研理论在实践中的应用，也有助于其理论的进一步完善及我国食品安全监管领域整体技术水平的提升。 三、产业界方面

产业界包括了生产者、加工者、销售商(零售和批发)、食品服务、贸易组织等部门，是食品的提供者。建立有效的食品安全监管保障体系，离不开产业界有关各方的密切配合和共同努力。在上述食品安全监管体系中，产业界的作用主要通过以下途径落实:一是要配合有关监管部门的工作，加强与沟通，将行业信息传递给，为完善管理制度提供服务；二是要建立健全相关行业委员会，通过行业自律加强行业内部的自我约束与管理；三是要注重与消费者沟通，根据消费者的需求不断完善行业内部管理制度，并做到及时准确全面地将食品安全信息传递给消费者。 四、消费者方面

消费者是与食品安全联系最紧密最直接的群体。由于信息不对称，生产者较少主动向消费者提供过多的食品安全相关信息，同时消费者从市场获取的信息容易随着产品交易行为的完成而消失。这种信息不对称而产生的食品安全问题不能由市场机制自行解决，消费者应在配合相关部门引导和帮助的同时，加强自身权益保护组织的建立和完善，主动发挥作用，开发有效参与监督的渠道，加入食品安全监管过程。 五、媒体方面

该食品安全监管体系中，媒体将不再被看作隔离于产业界、消费者和监管部门的个体。随着现代媒体种类的丰富和覆盖领域的不断扩大，媒体已经发展成一个可以覆盖整个食品安全监管体系各个环节的大的外部环境，媒体的宣传和报道已成为影响产品市场的重要因素。媒体是消费者获取产品信息的最重要途径，在应对食品安全问题时发挥的作用亦不

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容忽视。除了要对媒体的有力监督和正确利用外，媒体自身也应加强自我约束管理，注重职业道德养成与遵守，及时准确的向各社会群体传递食品安全信息，发挥在食品安全监管中的积极作用。

该食品安全监管体系把当今对食品安全问题的研究重点从如何改善监管和市场机制转变为如何把食品安全规制纳入公品范围以及如何解决在监管过程中的信息不对称、信息不完全的研究问题。无疑是食品安全规制的主体，但在处理食品安全问题时存在着相关职能部门监管力度不够、监管制度本身不够合理、没有为食品生产企业与消费者做好沟通工作等不足，这正是我们尝试建立该食品安全监管体系所力图弥补的问题。新的体系虽然仍旧坚持以为主体，但与以往不同的是，将授权给相关可以提供理论和技术支持的机构和部门，多方合作，共同建立起一个更为广泛的食品安全监管体系。相信这一监管体系在我国其他地区及其他食品安全领域也会有较强的借鉴意义，在不久的将来，也将会为食品安全问题带来新的转机。

后 记

寒假中，小组成员在武汉三镇进行了为期17天的调研，调研过程很辛苦，但我们的合作很愉快。通过前期的资料搜集、中期的实地调查和走访、后期的数据整理，本小组完成了此次“‘博文杯’实证创新基金项目”的调研报告。值此期间，国内食品安全问题再次成为社会关注的焦点，蒙牛特仑苏牛奶的添加物OMP的安全性受到了社会各界的质疑，生产厂家和都对此作出了回应。由此可见，对食品安全监管机制的研究和探索仍然具有广泛的空间和重要的意义。

从项目的申请立项到撰写调研报告，我们得到了很多帮助，在调研报告完成之际，我们衷心感激廖涵老师、陈银娥老师和瞿商老师的悉心指导，感谢同学和朋友指点迷津，感谢在实地调研过程中给予我们帮助的有关人员，在此，谨向他们致以崇高的敬意和衷心的感谢！

参考文献：

[1]张云华、孔祥智.食品供应链中质量安全问题的博弈分析[J].中国软科学,2004(01). [2]郑风田.从食物安全体系到食品安全体系的调整——我国食品生产体系面临战略转变[J].财经研究,2003(02).

[3]张继宗.发达国家对食品安全的监管及启示[J].中国工商管理研究，2005(09). [4]张晓涛、孙长学.我国食品安全监管:现状、问题与对策——基于食品安全监管主体角度的分析经济改革，2008（01）

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