实施系统性全覆盖审计的现实需要及在宏观治理中发挥作用应当关注的问题

 审计实施系统性全覆盖审计的现实需要及在宏观治理中发挥作用应当关注的问题◎　文/游波近日，印发了《深化党和国家机构改革方案》，其中审计工作委员会的设置，把党的监督与国家审计机关监督贯通了起来，奠定了在党的统一指挥下，为实施权威高效的全覆盖审计奠定了坚实的组织基础，拉开了审计为党和国家宏观管理、重大决策提供真实、客观情况和战略谋划的序幕。倍感荣耀的同时，各级审计机关应当为此重任和担当提前作出预期和谋划，以不负厚望。目前关于全覆盖审计的概念尚无明确定论，从现有公布的文件资料看，有以覆盖范围和覆盖对象为主要概念的全覆盖审计，如对所有国有资源和资产覆盖审计、领导干部任期经济责任全覆盖审计等；有以覆盖方式、覆盖内容为主要概念的全覆盖审计，如采用数字化信息技术联网的全覆盖、对某专项内容实施自上而下系统性审计的全覆盖等。有时几种覆盖互有交叉、相互交融。由于专项审计已多有探索实践，且系统性全覆盖审计涵盖专项审计，具有一定的代表性，本文就系统性全覆盖审计进行论述，包括开展系统性全覆盖审计的必要性、当前应当重点关注的系统性全覆盖审计领域、怎样组织实施系统性全覆盖审计、系统性全覆盖审计存在的风险及风险化解、如何为决策层提供高质量客观分析和理性判断的几个必要要素等方面为题，作粗浅思考和分析。一、实施系统性全覆盖审计的必要性(一)系统性全覆盖审计的概念和特征所谓审计全覆盖，是指将全部事项或内容纳入监督视野的全覆盖，并不意味着对所有事项、所有内容全部实施审计（包括目前正在实施的在线实时审计平台仍为纳入审计视野的一种技术手段）；所谓系统性审计，是由审计系统自上而下组织实施的针对某项特定内容开展的审计，与以往侧重财政、财务、经济责任等形式的地域或单位区块状综合性审计有较大不同。系统性全覆盖审计有以下特征：1.上下联动，审计资源相对集中；2.针对性较强，覆盖外延事项较少；3.审计范围以金字塔状累积，审计成果在塔尖汇集，最终形成审计结论；4.可以精确归类分析，易出成果，被决策层采用可能性较大；5.通过系统性审计可以俯视或超越现有法规、规章范围，检视现有法规、规章中存在的漏洞和欠缺，促进法规制度的改进和完善；6.可以通过先期试点制定工作方案，审计风险比较可控；7.个别项目可采取多年跟踪审计方式；8.审计实施成本费用较高。（二）实施系统性全覆盖审计的必要性一是坚持党对一切工作领导的政治需要。党的十九大明确提出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切27审计的。”审计机关和审计人员必须增强“四个意识”，自觉维护党权威和集中统一领导，在思想上、政治上、行动上同党保持高度一致，确保党始终能总揽全局、协调各方。要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、监督贯通起来，增强监督合力。因此，各级审计机关在具体工作部署上应当按照党和国家总体工作布局，根据党和的决策需要，在新组建的审计工作委员会统一领导下，积极扎实开展系统性全覆盖审计，为统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局作出应有贡献。二是逐步化解社会主要矛盾的迫切需要。目前我国的发展步伐已跨入新时代，这是我国发展新的历史方位。社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。主要表现在：发展不平衡、不充分，发展质量和效益有待提高，创新能力不够强，生态环境保护任重道远，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题，社会矛盾和问题交织叠加，重大风险尤其是金融风险依然存在，国家治理体系和治理能力有待加强，一些改革部署和重大措施需要进一步落实。针对以上问题和矛盾，审计机关应当充分发挥在经济领域的专业优势，通过反映真实情况、揭示问题症结、作出客观分析和理性判断、提出建设性建议的可能性和必要性，为促进我国经济社28会健康发展服务。三是制约和监督权力运行及反工作的现实需要。当前，反斗争形势依然严峻复杂，仍是我们党面临的最大威胁。深化标本兼治，把权力关进制度的笼子里，保证干部清正、清廉、政治清明，才能确保党和国家长治久安。因此，扎紧制度笼子，充分发挥审计机关在预防和惩治方面的独特优势，实施审计全覆盖，让审计警钟始终长鸣，为在党的统一领导下全面建成社会主义现代化国家保驾护航。（三）实施系统性全覆盖审计概况及分析上世纪90年代后期，国家审计署陆续安排开展过系统性全覆盖审计，或称系统性专项审计，一般覆盖至县区级行政区划。近几年，随着国家改革和经济的发展，系统性审计得到进一步重视，项目逐年增多，覆盖面逐步扩大，效果逐步显现。随着构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系的确立和审计管理改革的进一步完善，实施系统性审计将进一步顶层化、扩大化、常态化，相信在今后国家宏观管理和宏观决策中将发挥越来越重要的作用。从近几年组织实施的系统性审计项目看（如全国保障性住房审计、全国及全省债务审计、全省教育及扶贫资金审计等），项目的组织实施逐步成熟，效果逐步显现，但在具体实施中尚存在一些不足和有待完善之处：一是工作方案不够完善，一些事项不够明确，标准不够统一，存在统计漏洞和差错等；二是审计资源配置及结构不够科学合理，实施中存在审计人员不足和人员过剩情况；三是审计意见和建议过于程式化、简单化，缺乏深度分析和度思考，提升不到应有层次；四是审计成果转化过于单一，审计成果未能得到充分利用；五是基层审计人员思想站位、知识结构、综合素质不能完全满足审计工作需要等。上述问题有待在下步工作中给予关注和逐步解决。二、当前应当重点关注的系统性全覆盖审计领域国家治理体系是由庞大和复杂的各个子系统构成，各系统既相对又相互关联，在整个国家治理体系中分别承担着不同的职责和任务，如国家发展与改革体系、国有资源资产管理体系、税收征管体系、财政预算执行情况、金融体系、科学教育文化卫生体系、社会保障体系、体系、司法体系、国家机构编制体系等等，这些体系又分别承担着庞杂的具体工作和项目，国家宏观决策执行的好坏和效果与之息息相关，因而开展系统性全覆盖审计十分必要，审计机关也应当在提高国家治理体系和治理能力方面发挥重要作用、有所作为。但鉴于宏观经济体系组成庞大、项目繁多，本文仅侧重从当前国家重点关注的系统中拣出几个领域并进行粗浅分析。（一）在创新体系发展变革中应当发挥重要作用推动创新发展在五个发展理念中排在首位绝非偶然。创新能力是推动一个国家或地区可持续发展和进步的不竭动力，尤其是科技创新能力是引领社会新模式、新业态、新环境的核心动力，如果一个国家、一个地区缺乏或没有科技创新能力，遭遇淘汰是必然结果，历史可鉴、现实可鉴。中兴通讯遭美国核心芯片和应用软件供应制裁案例，就极具代表性，中兴通讯每年营业额1000多亿美元，业务遍布世界几十个国家，由于未掌握核心芯片和关键软件技术，此次遭遇制裁造成重大损失。近几年，国家建立的电子芯片基金规模达到4000亿元，每年以各种渠道补助和支持芯片、软件开发资金总额达800多亿元，虽然一定程度推进了芯片技术进步，但始终未达到国际先进水平，原因多种，其中管理漏洞、制度不完善是其重要因素，如上海交大陈进开发的所谓“汉芯1号”给国家造成巨大损失即是例证，近些年审计机关对高校科研项目经费、企业科技创新经费审计后所披露的问题亦能说明问题。创新需要激励，包括制度激励、环境激励、税收激励、产业激励、人才激励、市场激励等多种方式和方法，其中制度激励最为重要。党的十九大指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。要加快建设创新型国家，加强国家创新体系建设，深化科技改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。对此，审计机关应当按照党和国家的总体要求，在国家创新体系变革中发挥重要的监督和建设性作用。（二）在防范重大金融风险中应当发挥重要作用**总指出：“金融是经济的命脉，金融通，才能经济活”。今年4月10日，**总在亚洲博鳌论坛发表的主旨演讲中特别强调，要放宽银行、证券、保险行业外资股比，加快保险行业开放进程，放宽外资金融机构设立，扩大外资金融机构在华业务范围，拓宽中外金融市场合作领域等。**总的讲话引发国内国际社会热议和好评，足见金融服务业在我国改革开放和现代化建设进程中的重要作用。但同时，金融业又是以信用和杠杆为主要工具的市场化运作系统，关联风险巨大，其风险多表现为突发性、传染性、隐蔽性、复杂性和危害性。一旦爆发大规模金融危机，轻则经济衰退，重则危及政权，引发社会动荡，具有相当大的破坏性。党的十九大报告强调要坚决打好防范、化解重大风险，特别是要做好防范、化解重大金融风险的攻坚战。据统计，目前我国的宏观杠杆率已达到260%以上，在、居民、企业三项杠杆率中，、居民杠杆率相对较低，但企业杠杆率已高达160%以上，且金融脱实向虚趋势明显，如若控制不当，必将对我国经济社会健康发展造成重大威胁。对此国家已有清醒认识，多次安排对地方债务进行审计，并据此制定和出台了多项化解和防范风险的措施，效果明显。目前国际贸易保护主义势力抬头，个别国家实施抬高关税壁垒情绪显现，逆全球化行为还有进一步扩大的态势。由于我国产业链大多处于国际中低端水平，企业产品出口占比较大，出口拉动依赖性较高，又面对产能过剩、亟须转型升级的紧迫压力，加之近些年国内房地产投资、投机过热，房企和居民贷款急遽增加，因此企业和居民巨量债务极易引发金融风 审计险，尤其是国有企业和僵尸企业杠杆率居高不下，进一步加剧了触发金融风险的可能性，应当引起各级高度关注。目前，制定的金融总体改革和防控方案是“深化金融改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。健全货币和宏观审慎双支柱框架，深化利率和汇率市场化改革。健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。此种布局下，审计机关可以运用自身业务优势和相对性，按照审委会的工作部署，安排有针对性的各类系统性金融审计，如针对国有企业贷款和融资情况、债务偿还能力、风险可控程度以及房企和个人住房贷款情况、债务偿还能力、风险可控程度等方面实施审计，通过系统性审计为决策层摸清情况和提供决策依据提供服务。（三）在社会保障和改善民生领域应当大有作为党的十九大报告指出，“全党必须牢记，为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民不断迈进”，“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。……不断促进社会公平正义，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”，这是党的十九大报告中重点着力、29审计饱含激情的表述，也是党对宗旨使命和奋斗目标的最好阐释。各级审计机关应当紧密围绕党的宗旨和使命，不辜负党和人民的厚望，扎实开展民生领域各项审计工作。关于民生和社会保障工作，十九大报告中有比较详尽的部署和目标要求，审计机关应当在以下方面开展系统性审计。一是教育领域。教育是国家复兴的基础工程，必须把教育事业放在国家优先发展的重要位置。而教育事业又是一个组成复杂的体系，有较多的子系统，如农村义务教育、学前教育、特殊教育、网络培训教育、高中阶段教育、大学和学科教育、职业教育，教育现代化、城乡教育一体化、产教融合、社会力量办学，等等。每一个子系统都对应着一项相对的教育专题，关联着部分教育和教育资源，因此国家资源资产投入的效益、效果如何，是否达到预期目标，开展系统性审计就显得十分必要。二是社会保障领域。要求到2035年全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。目前我国社会保障体系的基本内容包括城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险，城乡居民基本医疗保险、大病保险、失业工伤保险、城乡社会救助、城乡最低生活保障、社会福利、慈善事业、优抚安置等。目前及今后相当一段时间内，由于受历史和区域等多种因素、多种情况影响，离要求的目标尚有较大差距，也存在一些亟待纠正和解决的问题，因此，开展系统性审计十分必要。三是扶贫脱贫领域。坚决打赢脱30贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要确保2020年在现行标准下农村贫困人口全部脱贫，开展系统性审计在其中可以大有作为。目前，该项审计正在有序实施中，相信通过审计能达到预期目的，为今后大规模开展扶贫领域审计奠定良好基础。四是健康服务领域。人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，建设一套完善和健全的健康服务体系，将进一步使人民增强安全感和幸福感。近几年在精准扶贫和健康领域审计中发现，相当多贫困人口是因病致贫、因残致贫、因智致贫等，其中因病致贫的占比最高。虽然近些年国家为此付出了极大努力，初步建成了各种社会保障体系，覆盖了大部分人群，但由于保障程度较低，保障体系尚不健全，与群众的期待还有较大差距，违规违纪问题还时有发生。对此，十九大报告提出，要进一步深化医药卫生改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度、优质高效的医疗卫生服务体系和现代医院管理制度。要实施食品安全战略，让人民吃得放心。要积极应对人口老龄化，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展等。对此，审计机关过去、现在，尤其是今后更应当高度关注和实施对健康服务领域的系统性全覆盖审计。 （四）在自然资源与环境治理领域应当发挥重要作用建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，坚持节约资源和保护环境是我国的基本国策，因此坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，是建设美丽中国的必然要求。我国经济近40年的高速发展，极大地提升了我国的综合国力，人民生活水平也得到极大的改善，但由于综合发展的不平衡、不协调，在自然资源和生态环境保护方面仍存在较大的不足和短板，个别地方在高度重视经济发展的同时，忽视了对自然资源和生态环境的保护，自然资源和生态环境破坏相当严重，使当地经济社会可持续发展难以为继，修复成本巨大，更给当地人民生产、生活和生命健康造成了严重危害。对此，国家早已把资源和环境保护作为基本国策予以重视，党的十九大更把资源保护和环境治理列为当前克难攻坚的三大战役之一，给予了从未有过的高度重视，下定了坚决治理的坚强决心。目前，各级审计机关正在努力探索领导干部自然资源资产离任审计，但审计形式、审计内容和审计效果还有待进一步探索和探讨，开展资源环境系统性审计应当提上日程。三、系统性全覆盖审计的组织实施从目前各级审计机关开展的系统性全覆盖审计项目看，国家和省级组织项目较多，审计前大多已制定了较为完备的审计工作方案，审计内容、工作时间、处理标准一般较统一，审计效果或成果易于突出。但由于系统性审计覆盖面较大，占用审计资源较多，问题较为分散，往往存在组织不力、问题疏漏、挖掘深度不够、归纳分析问题不到位、建议或意见不切实际或过于空泛，造成审计质量不高或有重大欠缺，影响了决策层的使用和 审计采纳，使审计资源发生无谓浪费。目前，审计机关的审计工作程序已按审也可以横向调配。审计人力资源主要包括各级审计机关人员、社会审计组误的信息和建议，使决策失误，造成重大损失；二是由于系统性审计人员多、观念杂，个别人纪律观计准则形式予以规范，此处不再赘述，织人员，相关部门各类工程、环境、本文就当前和今后实际项目组织实施中需要改革或创新的几个方面进行探讨。（一）应当建立集中、高效、权威的审计决策机制建立由审计委员会（以下简称审委会）决策，审计机关（审委会办公室）快速反应的组织架构和审计工作机制，集中计划安排，统筹方案制定，并落实到项目的实施和监督全过程。鉴于审委会的设置将从到地方逐级设置，地方审计机关将实施垂直管理，因此从审计工作决策机制到审计资源集中安排，为今后扎实、高效、大规模开展系统性审计奠定了坚实基础，对此，各级审计机关应有思想准备，及早主动探索。如在当地的领导下，先期摸索审委会办公室的组成部门（如以目前各级普遍设置的经济责任审计办公室为蓝本再扩充）、组成人员、工作规则、工作制度等，也可以由上级审计机关牵头，组成内设决策和执行机构，统辖下级所有审计机关，统一计划、组织、实施系统性审计，为今后大面积实施审计，提供和探索运作模式和工作经验。（二）坚持效率与质量兼顾原则，努力做到审计资源最优化配置一是由专门机构（如审委会办公室）建立审计资源库，对所有审计资源进行动态管理，资源库以人力资源为主，兼以录入各类资产（如车辆、资金等）。资源总库搭建在审委会办公室，统辖省级分库、市级支库、县区支库，各类资源既可以纵向调配，自然资源、金融、证券、信息技术、工业技术等专业人员，再根据人员禀赋（品德、专业、能力等要素）分类、分级登记在册。二是由专门机构根据工作方案和上级要求，预先对系统性审计项目进行评估，测算项目配备人员、时间、费用和预期成果，提交项目评估报告，经批准后，由项目负责人结合项目实施方案予以落实实施，实施期间再根据情况变化及时对评估报告和实施方案按规定程序进行调整，最终力求达到以最优的配置、最佳的方案和最低的成本，达到最高效率、收获最大效益。 四、系统性全覆盖审计存在的风险及风险化解（一）政治风险系统性审计关注的是经济社会运行状况及发展方式，指向的是支配和影响经济社会运行背后的公共权力及其所掌握的公共资源，数字反映的是方针，体现的是，承载的是责任，影响的是决策，落实的是政治。因此可以说系统性全覆盖审计是政治的具象，要求审计人员必须保持高度的政治敏锐性和政治鉴别力，这是由系统性全覆盖审计的特点所决定、易发生的风险，工作中必须重点防范和规避。其表现有：一是由于组成项目人员对党和国家理解不够、把握不准，在项目实施过程中曲解或错误理解项目意图和审计方向，致使审计偏离了项目主旨要求，背离了审计的初衷，提供出不准确、不全面甚至是错念不强，把涉密事项、个人意见或未经审核的内容提前泄露出去，造成重大社会影响或不稳定因素。就其风险防范，一是要有针对性地对审计人员进行政治意识和政治敏感度学习教育，牢固树立“四个意识”，牢记党章、党纪，使之能自觉把个人行为与党的要求和国家大政方针调整一致；二是有效拓展审计人员眼界和胸怀，要有担大任、谋大局、干大事的使命感，把个人的命运与审计事业的命运捆绑在一起；三是要有严格的惩戒制度，对违反政治纪律的审计人员，视情节轻重和危害大小进行严肃处理。（二）廉政风险这也是大范围系统性审计容易发生的风险，必须重点规避和防范。思想、党纪、政纪教育是以自律性为主的防范措施，建立完善的制度约束和程序约束是以他律性为主的防范措施。因此我们在加强廉洁从审思想教育的同时，必须建立有效的制约监督体系，把廉政风险降到最低点。除坚持以往的防范措施外，可以探索试行新的约束制度，如审计回访制度（纪监委目前实行）、多部门联合督查指导制度（经济责任审计规定实行）等，此处特别强调的是要强化审计项目公开制度，阳光是最好的防腐剂。 （三）能力风险这是目前审计机关普遍存在的审计风险之一。由于人员结构、知识结构、层级结构和思想结构存在较大差异，业务能力和综合能力不足问题在基层审计机关表现得尤为突出。对此，31审计一是要面对人员现状，强化审计人员培训和学习，逐步提高审计人员各种能力，尤其是分析和解决问题的能力。二是采取优化激励办法，与审计职业化相结合，优职优薪，或对个人和项目突出成果进行奖励等，以激励落后人员加倍努力追赶。（四）责任风险3月27日，汪在新乡调研时特别强调了“一审双报告”中的“审计情况报告”，以及扎实做好审前调查的重要性，他指出相对于审计报告，审计情况报告是对审计过程的分析、归纳和总结，其重要性甚至高于审计报告，是对审计报告的提炼和升华，会促使审计人员深入思考，发现审计中的不足和缺陷，及时总结审计经验，为下一步开展好审计工作奠定基础。汪的讲话具有前瞻性和指导性，其深层含义是对审计人员道德感、使命感和责任心的很好诠释。试想，如果审计人员缺少使命感和责任心，缺乏担当精神，不思进取，浑浑噩噩，怎么会认真反思和总结过往的工作，怎么会思考改正工作中的不足和今后努力的方向，道德是责任的内核，因此我们一定要让审计人员树立正确的价值观和人生观，才能从根本上化解责任风险。（五）其他风险如法律风险、程序风险等。主要是适用法律不当、证据不充分以及在实施过程中违反法定程序引起的风险等，由于相关法律、法规已多有规范，此处不再赘述。五、提供高质量客观分析和理性32判断的几个必要要素（一）客观和理性是研判得出正确审计结论的基本思想要素审计机关和审计人员面对大量审计数据和基础资料，最基本的研判和推论一定会依据一定的评判标准和评判依据，而高于评判标准和评判依据的一定是主导标准的价值依据。如坚持党对各项工作的绝对领导、“五个一体”总体布局和“四个全面”战略布局、让市场在资源配置中起决定性作用、发展的目的是满足人们对美好生活的向往、创新协调绿色开放共享发展理念、进一步扩大开放构建人类命运共同体等，其核心就是在社会主义核心价值观主导下的思想体系和行动指南。因此，如若没有一个明确的价值观或者思想理念作指导，就极易迷失方向，得出的结论一定会产生谬误或与初衷南辕北辙。（二）确保审计数据和资料的真实、全面和统一的基础要素这是做好高质量审计分析和判断的基础。经济社会的复杂性必然导致人的思想和行为的复杂性，也会导致事物的多样性、多面性和复杂性。对此，各级审计主审人员一定要具备较强的分析、归纳能力，尤其是顶层主管人员一定要掌握基层总体状况和主要问题，否则，错误的认知必然导致错误的结论，因此基础数据不能出现大的方向性偏差，对一些特别和个性情况，要善于分析后归于一般问题，或作为特殊情况进行处理。（三）度综合研判审计情况的归纳要素这是分析研判审计情况的重点，更是难点，审计质量的好坏高低一定程度上取决于对问题的研判。为什么存在此类问题，产生问题的症结何在，从不同的视角往往得出不同的结论。如对各种扶贫资金的审计，现实中多以上级要求和规定看待和处理问题，这是从俯视的角度单纯看待问题。是否能结合当地实际情况、人文环境、历史惯性、缺陷等以平视或旁视的角度再分析，度进行研判，将有助于决策层以更加审慎的原则进行决策，制定和完善相关。（四）多角度提出审计建议的站位要素一个高质量的审计报告一定要综合考虑以下因素：一是政治效益或政治成本，社会稳定和长治久安，这是系统性全覆盖审计应当首先给予关注的方向性问题。二是要关注公平与效率、民生与发展、长远与短期、大势与当前、群体与个体、人文环境与规定、预期和实际情况，这是系统性审计应当多角度思考问题的解构方法。三是要关注法规、规章、制度的改进与完善。系统性审计可以在更大范围、更深层次上，了解存在的漏洞和欠缺，促进法规、制度的改进和完善。针对存在的问题，从完善和改进法律、条例、规章、制度、措施等多个层面提出审计建议。四是要突出系统性审计项目的绩效分析。注重测算和分析系统性项目的各项成本和效益。成本包括社会成本、历史成本、经济成本、环境成本等，效益包括政治效益、经济效益、社会效益、环境效益、短期效益、长期效益等。通过审计分析和归纳，提出切合实际的、贴近最优效能的审计建议。