部门预算执行审计结果浅析

部门预算执行审计结果浅析

作者：药旭宏

来源：《价值工程》2010年第19期

摘要:本文结合审计署每年公告的部门预算执行情况及审计结果,将其中涉及到的54家单位预算执行情况和其他财政收支情况问题进行剖析,在此基础上提出了部门执行改进的建议。

Abstract: This paper,which combined the annual publication of the central of the department budget implementation and auditing results, analyzesthe budget performance and other fiscal balance issue of 54 units, and based on that enforces the improvement proposals. 关键词:审计;部门预算:分析

Key words: audit;department budget;analysis

中图分类号:F230 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)19-0016-02

1选题的背景及目的

1.1选题的背景从财政部提出《关于改进2000年预算编制的意见》起,我国的部门预算经过十年的改革发展,已经成为我国公共财政管理的核心内容,在财政部2010年的工作要点中更是明确提出,要强化预算管理,规范预算编制程序,细化预算内容,严格部门预算管理。近年来,审计署每年都会将其审计的部门预算执行情况以审计结果公告的形式对外公布,而且审计和对外公布涉及的部门单位数也是逐年增加,成为其一项重要的工作内容。同时,部门预算也已经成为一个公众话题,所引起的社会关注度日益提高。

1.2 选题的目的本文经过对2009年9月审计署公布的第12号审计结果公告进行研读,试图通过将其中涉及到的54家单位的2008年度部门预算执行情况和其他财政收支情况问题进行剖析,在此基础上,对部门预算执行中存在的一些问题阐述自己的观点。 2部门预算执行审计结果的数据分析

2.1 审计结果的数据本文的数据依据均来源于审计署2009年9月公布的第12号审计结果公告,所涉及资金仅限于公告中提及的范围。同时在将公告中提及的问题资金进行了一定的归类后,主要通过违规所涉及部门的绝对量指标,和各类违规资金占全部问题资金比重的相对量指标来对数据加以说明。具体到审计结果公告来看:①公告中涉及挤占、挪用、在项目支出中开支其他用途等擅自改变财政资金用途的部门有40家,涉及的资金占全部问题资金的32.19%。②

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公告中涉及预算未细化到具体项目问题的部门16家,涉及的资金占全部问题资金的32.71%。③公告中涉及错报、错计、未按规定结转资金结余等会计核算问题的部门28家,涉及的资金占全部问题资金的9.19%。④公告中涉及账外账问题的部门14家,涉及的资金占全部问题资金的6.07%。⑤公告中涉及虚列支出、未纳入预算管理等编报不实问题的部门26家,涉及的资金占全部问题资金的5.61%。⑥公告中涉及应收未收、面临或造成损失问题的部门12家,涉及的资金占全部问题资金的4.75%。⑦公告中涉及存在违规收入及收入应缴未缴问题的部门12家,涉及的资金占全部问题资金的3.45%。⑧公告中涉及扩大支出范围、为非财政拨款预算单位申请财政资金等超范围使用财政预算问题的部门25家,涉及的资金占全部问题资金的3.32%。⑨公告中涉及未及时批复、未执行等问题的部门十家,涉及的资金占全部问题资金的2.71%。以上数据中违规资金涉及比例最高的是擅自改变财政资金用途和预算未细化两类问题,均占到了全部问题资金的近三分之一,同时问题所涉及部门最多的项目也是擅自改变财政资金用途这一类问题,占到全部被审计部门的近四分之三。

2.2 成因分析审计结果公告中所涉及到部门预算存在的问题具体表现为:首先预算编制方面存在虚报、漏报、编制项目不具体等问题。其次预算管理方面存在执行不力、内控不严,预算资金存在风险和浪费、肆意改变预算资金的用途等问题。最后在预算监督方面存在审计意见提及的问题不能得到完善和纠正、预算的公开透明程度不够、部门内审不到位等问题。本文认为造成上述问题的主要原因,可以归结为以下三个方面:

2.2.1 预算编制方面 第一,预算支出编制标准体系不完善、不到位。其中既包括基本支出的定员定额标准,也包括项目支出的标准。第二,部门预算的“上”与“下”在时间周期上不尽合理。从申报到审批再到拨付资金和执行存在较长的“时差”。第三,部门预算未能做到全覆盖。其中有的漏项是预算单位,有的是预算资金,无法完整地体现部门预算是一项综合性管理的基本原则。 2.2.2 预算管理方面第一,财政结余资金管理制度不完善。大量的财政资金结余产生,客观上造成资金沉淀,使得整体资金的统筹使用受到影响,降低资金使用效率,也产生了违规资金出现的可能。第二,在预算部门内部缺乏一个权力部门来对自身部门预算编制、执行等全过程进行统筹管理和监督。第三,部门的内控体系不够完备,财务管理水平有待提高,这一点在预算级次多的部门、对外投资活动多的部门中尤为重要。第四,预算绩效的评价体系不完善,预算资金的效益衡量缺乏评判标准。

2.2.3 预算监督方面第一,预算执行部门的自我监管水平,以及内部审计部门的职能发挥尚待提高。第二,、审计的监督范围、力度还有扩大和加强的空间。第三,预算不公开或者公开预算不具体,都使得社会公众的监督作用有限。 3部门预算执行改进的建议

透过上述分析,本文认为改进部门预算执行可从以下三个方面考虑:

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3.1 预算编制方面的建议对于预算编制部门,预算编制首要的是要明确预算的综合特征;对于财政部门,预算编制主要是要完善和建立预算编制的标准体系。①预算编制部门应当建立一套在部门最高权力机构领导下,由财务部门牵头,其他业务部门分工、配合的预算编制组织体系。因为只有在本部门最高权力机构的领导下,才能更好地将本部门事业发展和行政管理的需要集中体现,反映出部门预算的综合性特征。②预算编制部门要将部门本级,以及所涉及的下属各级次预算单位的全部收入和支出纳入进来,不重、不漏,有细化、有汇总,形成一本预算。它是一个统一的计划,包括所有部门的开支。它是一个详尽的计划,要列举所有项目的开支,并对它们进行分类①。③预算编制部门要消除本位主义,从工作的实际需要出发,从合理、有效配置资金资源的角度出发实事求是地进行预算编制。树立对纳税人资金负责的观念,所有的资金分配,使用部门和人员不是资金的所有者,只是代行分配权。②对于项目预算,预算部门可以通过建立自己的内部的项目预算数据库,对于项目预算施行滚动管理,履行自己的内部管理职责,确保向财政部门上报预算项目的可行性、必要性。④财政部门应严格划分基本支出预算与项目支出预算,继续完善收支分类体系,建立和完善覆盖面更广的财政支出标准体系,为预算编制、预算审核、实际开支提供支撑,实现预算管理的不断细化。通过不断扩大试点,并最终覆盖全部事业单位,改变多年来通过基数法核定部门预算的做法。

3.2 预算管理方面的建议对于预算编制部门,预算管理主要是要明确预算强制约束性特征;对于财政部门来说,预算管理主要是加强对于预算资金的管理及其绩效评价。

3.2.1 预算编制部门必须明确预算是法律界定的一项制度,具有的约束力是刚性的。这个计划必须对的行为有约束力,没有列支的项目不能开销,列支的钱不得挪作他用。③那么即便某种环境因素导致的不确定性发生时,需要对预算进行适时的调整,也必须是严格按照调整程序进行,不得擅作更改。但是预算编制部门可以通过提高部门预算编制的准确性、科学性来减少计划与实际之间的差异;可以通过结合当前工作与未来事业发展的目标,从中长期预算与即期预算综合考虑编制部门预算,从而保持了预算的稳定性,即满足了“吃饭”,也实现了“发展”。 3.2.2 以充分体现预算部门受托责任为目标,改革现行的预算会计制度,针对会计、事业会计分别设计制度,完善预算会计的报告体系,提高财务信息的披露质量。

3.2.3 财政部门可通过提前编制预算,提高年初预算到位率等方式,减少目前预算编制程序下,部门预算“上”“下”的时差,同时应加强和规范部门预算专项结转和财政拨款结余资金的管理,最大限度地做到资金的统筹使用。如将事业单位基本支出结余的管理,同行政单位一样按照结余资金的有关规定统一管理,一方面避免沉淀,一方面也可避免预算部门未经批准擅自动用结余。 3.2.4 财政部门应当继续完善绩效考评指标体系,对项目支出进行全面的综合考评,并将考评结果与被考评部门今后的项目预算安排结合起来,兼顾约束与激励的平衡,为促进预算部门提高预算项目的质量,项目预算的效益,针对不同的考评结果可在以后的项目预算资金安排、项目预算审批上区别对待。

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3.3 预算监督方面的建议部门预算的构想最初是在财政部报送的《关于落实全国常委会意见改进和规范预算管理工作的请示》中提出的,可以说这项改革本身是、审计监督直接推动的结果。随着时代和环境的改变,对于部门预算执行的监督形式和内容也不再局限于和审计,而应当是一个适应关注各方要求、特点的多方位立体监督体系。要建立和健全科学的民主决策机制和严密的监督制约机制,确保预算管理公开、公正、规范、科学。①提高部门内部预算监督和管理水平。避免和减少由于一些部门内部监督的薄弱,财务内控机制不够健全,直接导致预算执行中挤占、挪用、浪费现象严重。②.通过修订和完善《预算法》强化部门预算责任,明确追究责任制,强化预算的严肃性,明确预算的法律地位,依法监督。③加大预算信息公开的力度,依照《信息公开条例》的要求,不断提高部门预算的透明度,自觉主动地接受社会公众监督。④继续发挥、审计部门的预算监督作用。一方面扩大报送审议预算和纳入审计署年度预算执行审计的部门范围,一方面也应在部门预算监督的范围纳入更多绩效考评的项目,应加强部门预算执行的绩效审计,减少因各种风险可能导致的损失,预防预算管理中的行为。

注释:①王绍光.美国进步时代的启示[M].中国财政经济出版社,2002:4.

②王加林.发达国家预算管理与我国预算管理改革的实践[M].中国财政经济出版社,2006:147. ③王绍光.美国进步时代的启示[M].中国财政经济出版社,2002:4. 参考文献:

[1]部门预算编制指南(2010年),财政部预算司. [2]2009年审计结果公告,中华人民共和国审计署官方网站,http://www.adudit.gov.cn/n1057/index.html [3]杜娟.部门预算执行审计结果研究. [4]王建光.我国部门预算改革研究. [5]中华人民共和国预算法.

[6]中华人民共和国预算法实施条例(令第186号). [7]王绍光.美国进步时代的启示[M].中国财政经济出版社,2002.

[8]王加林.发达国家预算管理与我国预算管理改革的实践[M].中国财政经济出版社,2006.