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社会统筹养老保险制度的困境与出路
作者：崔静
来源：《经营管理者·上旬刊》2016年第05期
摘 要：社会统筹是我国养老保险制度得以顺利实施的重要基础，在社会结构、经济、劳动关系、思想观念均发生巨大转变的社会背景下，我国社会统筹养老保险制度暴露出名义缴费率与平均缴费率存在差距、覆盖面水平不高、社会保险养老保险基金存在收支缺口等诸多问题，如何寻求社会统筹养老保险制度的新出路已经成为近年来公共管理研究的焦点。本次研究主要阐述了社会统筹养老保险制度的发展现状，分析了社会统筹养老保险制度存在的问题及其原因，重点研究了全国统筹在优化现有社会统筹养老保险制度方面的作用，以期为我国养老保险金制度的不断完善与发展提供理论指导。
关键词：社会统筹 养老保险制度 全国统筹
一、社会统筹养老保险制度的发展现状
1997（1995）年我国城镇职工养老保险制度开始向统账结合制度转型，出于保障传统养老保险制度下参保的劳动职工及退休者的权益，我国正式建立了社会统筹制度。社会统筹制度一方面为我国退休职工提供了基本生活保障，另一方面也较好得延续了传统养老保险制度，对于我国现有养老保险制度的顺利推行起着至关重要的作用。在社会统筹制度中，基金收入来自于企业缴费，并采用确定待遇的现收现付模式，退休职工的养老金由
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当期收入提供，经过十几年的发展，社会统筹养老保险制度取得了显著呈现。根据国家统计局提供的统计数据，截止到2012年，我国新型养老保险制度的参保职工为22981万人，参保退休职工为7446万人；养老保险基金收入为20002亿元，养老保险支出为15561亿元，养老保险基金结余也已经达到231亿元，较之1998年社会统筹养老保险制度建立之初均有大幅提升。
二、社会统筹养老保险制度存在的问题
社会统筹养老保险制度在取得巨大成效的同时，也暴露出名义缴费率与平均缴费率存在差距、覆盖面不高、养老保险基金存在收支缺口、个人账务缴费被挪用等诸多问题，这也极大得影响了新型养老保险制度的顺利实施以及社会公众对社会统筹制度的信心。
1.名义缴费率与平均缴费率之间存在差距。当前我国社会统筹养老保险制度面临的首要问题是名义缴费率与平均缴费率存在差距，而且这种差距呈现出逐年扩大的态势。根据相关统计数据，我国企业负担的社会统筹名义缴费率多为20%，平均缴费率在1998年约为19.1%，与名义缴费率基本持平，但在实施新型养老保险制度后平均缴费率却不断下降，2005年的社会统筹平均缴费率下降到14.6%，而到了2012年平均缴费率更是下降到12.2%，这也导致养老保险基金收入面临的支出压力不断增大。
2.养老保险制度覆盖面的提高遇到阻碍。虽然我国一直比较重视养老保险制度的发展与推广，但是经过十几年的发展，我国社会统筹养老保险制度距离全覆盖仍然存在明显差距，这也与养老保险制度公平、正义、共享的理念相违背。相关统计显示，1998年全
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国城镇从业人数为20779万人，其中参保人数为8669万人，养老保险制度覆盖率约为42%；而到了2012年，全国城镇从业人数为37101万人，其中参保人数为22981万人，覆盖率约为62%。虽然在实施新型养老保险制度后覆盖面得到一定提升，但是距离全覆盖仍然相差甚远
3.社会统筹养老保险基金存在收支缺口。在社会统筹平均缴费率逐年下降、制度负担比不断上升的状况下，社会统筹养老保险制度的收支缺口仍然存在。养老保险金的平均成本率为养老保险金的平均替代率与制度负担比的乘积，通过对比平均成本率与平均缴费率即可得出当年的社会统筹养老保险金缺口。在2015年，养老保险金的平均成本率为16.2%，平均缴费率缺口为1.6%，而到了2012年养老保险金仍然存在1.1%的平均缴费缺口，这也给新型养老保险制度覆盖面的推广带来了巨大困难。
4.养老保险基金对个人账户缴费的挪用。为了解决养老保险基金存在的收支缺口，出现了挪用个人账户缴费来解决社会统筹缴费不足的现象，这种行为也导致了个人缴费账户的空账问题。更为严重的是，由于社会统筹养老保险基金收支缺口的持续存在，个人账户的空账规模也不断扩大，已由1998年的450亿元增长到2012年的22100元。这个严峻的问题也将直接影响到养老保险制度的顺利推广与实施。
三、社会统筹养老保险制度存在问题的原因分析
我国社会统筹养老保险制度存在问题的原因的多方面的，其中最主要也最根本的原因是社会统筹中的分散统筹模式。在分散统筹管理方式下，各地区养老保险收支状况与覆盖面存在较大差异，这也极大地影响了养老保险制度的均衡发展。首先，在分散统筹模
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式下，我国各地区养老保险负担比存在巨大差异，一些地区的名义缴费率过高，而平均缴费率又过低，从而导致养老保险基金出现收支缺口。黑龙江省与广东省分别是养老保险金制度负担比最高与最低的省份，黑龙江省的负担比约为广东省的6倍。其次，分散统筹管理模式下不同地区的平均缴费率差异将会导致参保人数的均衡，从而出现地区间养老制度收支状况的严重不平衡，平均缴费率高的地区甚至出现了大量的基金盈余，而养老保险基金负担比高的地区则受到边际效益的影响而对参保持消极态度，这也阻碍了社会统筹养老保险制度覆盖率的增长。另外，分散统筹不仅没有缩小地区间的养老保险负担比差异，反而导致不同地区负担比呈现严重的两极分化趋势。这也体现出养老保险负担比与地区经济发展模式的联系，负担比高的地区人口的老龄化程度也较高，而负担比较低的地区人口老龄化程度则在不断降低。
四、现有社会统筹养老保险制度优化的出路——全国统筹
要解决现有社会统筹养老保险金制度存在的问题，必须加快统筹管理方式的转变，逐步由分散统筹向全国统筹转变，缩小不同地区养老保险负担比的巨大差距，最终建立起国家层面的社会保险体系。通过实施全国统筹管理模式，将养老保险缴费与待遇的交由国家统一协调，为劳动职工提供公平的就业机会以及公正的参保环境，解决地区发展差异所带来的养老保险负担比失衡的问题，提高劳动职工参保的积极性，从而不断扩大社会统筹养老保险制度的覆盖面。带动养老保险缴费率的下降，解决当前社会统筹养老保险存在的收支差距问题，实现社会统筹与个人缴费账户的分离，从而提高养老保险缴费资金的使用效率。另外，全国统筹管理模式的推广还将平衡不同地区间的养老保险缴费水平，在全国统筹模式下，地区之间的社会保险缴费是频繁流动的，而缴费流动则将平衡地区间社会保险负担比，降低社会统筹养老保险制度对劳动力资源的干预，减弱社会统筹对劳动力
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市场的扭曲，实现劳动力市场资源的优化配置，最终推动我国社会福利水平的不断提升。
五、结语
我国的社会统筹养老保险制度建立于1997（1995）年城镇职工养老保险制度向统账结合制度转型的时期。经过十几（二十几）年的发展，社会统筹养老保险制度取得了显著成效，但是仍然暴露出名义缴费率与平均缴费率存在差距、覆盖面不高、养老保险基金存在收支缺口、个人账户空账规模不断扩大等诸多问题，导致这些问题的根本原因是分散统筹的社会统筹模式。要解决这些问题，必须将社会统筹由分散统筹向全国统筹方向转变，提升社会统筹养老保险制度的整体效能，解决地区负担比差异过大的问题，平衡不同地区的养老保险缴费水平，实现劳动力市场资源的优化配置，最终建立起科学、公正的社会保险体系。
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究，2001（5）.