国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
一、编制土地利用总体规划的基本原则
（一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制；
（二）严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地；
（三）提高土地节约集约利用水平；
（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；
（五）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；
（六）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。
法律依据：
《中华人民共和国土地管理法》
第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为
第十五条 各级应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限由规定。
第十六条 下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
第十七条 土地利用总体规划按照下列原则编制：
（一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制；
（二）严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地；
（三）提高土地节约集约利用水平；
（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；
（五）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；
（六）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。